【NIFD季报】持续发挥“扩张性”财政政策作用，改善财政收支状况——2024Q3中国财政运行

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❑ 一般公共预算和政府性基金收支逆差扩大，两本账收支差额占名义GDP比重上升

2024年我国前三季度年实际GDP增长4.8%，名义GDP增长4.1%，一般公共预算财政收入下降2.2%，财政支出分别增长2.0%，政府性基金收入下降20.2%，政府性基金支出下降8.9%。两本账收入增速低于支出增速。2024年1-9月一般公共预算财政收支逆差38720亿元，全国政府性基金预算收支逆差29587亿元，两者合计逆差68307亿元，比去年同期扩大9438.0亿元（图7，图8）。

图7  一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计（累计值）

资料来源：CEIC。

图8  2024年1-9月一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额累计值

2024年前三季度两本账收支差额占GDP比重上升。一方面，2024年三季度经济增长低于上半年经济增速，财政政策加大逆周期调节力度，使三季度一般公共预算收支差额占名义GDP比重提高至4.1%；另一方面，三季度末推出一揽子扩内需政策，加快发行地方政府专项债，加大地方政府性基金支出力度，政府性基金预算收支差额占名义GDP比重提高至3.1%，两本账收支逆差合计占名义GDP比重为7.2%，已经高于2022年同期水平（图9）。

图9  财政收支差额占名义GDP比重（负号表示收支逆差）

资料来源：中国财政部，国家统计局，国家金融与发展实验室。

❑ 三季度新增专项债发行量增加

2024年上半年有效控制部分不符合要求的地方政府发行地方政府专项债券，三季度加大了新增专项债发行量，以支持地方政府新项目开工。2024年三季度全国发行地方政府债券32093.0亿元。其中，发行一般债券6373.2亿元，发行专项债券25719.8亿元；按用途划分，发行新增债券24044.3亿元，发行再融资债券8048.7亿元。2024年前三季度累计全国发行地方政府债券67021.0亿元。其中，发行一般债券16816.0亿元，发行专项债券50205.0亿元；按用途划分，发行新增债券42303.0亿元，发行再融资债券24718.0亿元。（图10，图11）。

图10  2024年三季度地方政府债券发行规模加速上升

资料来源：中国财政部。

图11  2024年三季度地方政府再融资专项债券加快发行

资料来源：中国财政部，国家金融与发展实验室。

❑ 国债收益率下行，城投债对国债利差扩大，总体的地方政府债券风险降低

2024年上半年，地方政府债券和城投债利率持续下行，9月底以后，随着一揽子扩内需政策出台，降息降准刺激投资者风险偏好上升，市场信心有所恢复，城投债收益率走高，城投债对国债利差扩大（图12，图13）。2024年加大地方政府化债力度，随着中央政府下一步推出大规模置换地方债计划，地方政府隐性债风险降低。

图12  地方政府债券和城投债到期收益率下行

资料来源：WIND。

图13  一年期AA-级城投债和地方债对同期国债利差

资料来源：WIND。

❑ 消费品零售需求增速回落，固定资产投资增速平稳

以旧换新政策对提振消费具有短期作用，但受去年高基数影响，2024年消费品零售增长放缓。2024年1-9月消费品零售总额累计同比增长3.3%，比去年同期降低3.5%，分类别看，家具、建材等居住类消费受房地产拖累，持续低迷，黄金首饰、汽车、餐饮、服装、化妆品等受高基数影响增速大幅回落。居民消费支出食品烟酒、文化体育娱乐、通讯器材等支出增幅有所提高（图14、图15）。全国固定资产投资增速与去年基本持平，制造业投资增速回升；因政府基建项目和规模基数高，基建投资累计同比回落；受房地产销售增速下降、专项债项目管控加强等因素叠加影响，房地产投资增速大幅降低（图16）。分主体看，民间和外商固定资产投资持续偏弱，国有企业固定资产投资增速加快。

图14  消费品零售增速回落

资料来源：国家统计局。

图15  限额以上企业商品品零售累计同比增速比较

资料来源：国家统计局。

图16  固定资产投资增速回落

资料来源：国家统计局。

❑ 调查失业率回落，就业形势严峻

2024年前三季度，全国城镇调查失业率平均值为5.1%，比上年同期下降0.2个百分点。二季度城镇调查失业率为前三季度失业率最低点，三季度略高于二季度。各月情况看，7月份城镇调查失业率为5.2%，8月份为5.3%，9月份下降至5.1%（图17）。青年群体就业难，结构性矛盾较为突出。城镇本地户籍调查失业率偏高。

图17  中国调查失业率整体回落

资料来源：国家统计局。

❑ PPI持续负增长，CPI低位运行

2024年全球经济增长势头放缓，主要经济体通货膨胀率回落，石油等国际大宗商品价格逐渐从高位回落，我国面临的输入性通胀压力减弱，我国经济增长下行压力加大，PPI快速回落后，2024年我国PPI持续负增长，三季度PPI降幅扩大。虽然二三季度猪肉、蔬菜价格回升，但总体的食品价格涨幅稳定在3%左右，房地产销售低迷，建材等消费品价格负增长，国内CPI同比增速持续低于1%。总体来看，由于国内总需求偏弱，加上国际通胀率回落，我国CPI物价仍将处于低位增长态势（图18）。

图18  中国CPI和PPI同比变化

资料来源：国家统计局。

2024年三季度我国实际经济增长4.6%，名义GDP增长4.0%；2023年二季度以来，我国GDP缩减指数连续6个季度负增长。分行业看，只有第一产业、 “第三产业：批发和零售业”、 “第三产业：住宿和餐饮业”、“第三产业：租赁和商务服务业”、“第三产业：其他行业”五个类别正增长。房地产业、制造业、交通运输等行业都存在比较明显的通缩压力（图19）。

图19  中国各行业名义GDP和实际GDP增速差额

资料来源：国家统计局。

❑ 信贷需求不足，货币供应紧缩

我国目前处于复杂的金融环境，货币政策需要兼顾金融安全、金融稳定、经济增长、就业、物价、汇率稳定等多重目标，欧美发达国家高利率的外部环境限制了我国中央银行降息空间；传统产业过度竞争，企业贷款需求下降，企业活期存款下降；居民信贷需求减弱，居民消费疲弱，居民存款新增量低于去年同期。2024年9月份新增社会融资累计负增长12%，反映在货币供应上，表现为M1负增长7.4%，M2增速放缓至6.8%（图20，图21）。

图20  2024年1-9月累计新增存款和贷款较去年同期下行

资料来源：中国人民银行。

图21  2024年社融新增、累计新增和存量贷款和货币应增速下行

资料来源：中国人民银行。

❑ 财政循环不畅，财政收支进度滞后

一般公共预算财政收支循环依赖于经济增长的正反馈。在经济下行压力加大的环境下，如果财政和货币政策宏观刺激力度不够，规制力度过强，宏观经济运行的结果就会表现为财政支出迟滞——内需不足——财政收入低（负）增长——赤字扩大——债务恐惧——加强规制——财政支出迟滞——内需不足的负反馈循环。前三季度全国税收收入37635.0亿元，同比负增长4.6%。除了2023年增值税免抵退税规模大幅减少导致增值税收入高基数原因外，主体税种受经济增长放缓影响明显，如个人所得税和企业所得税下降，出口退税增加，证券市场交易规模下降导致证券交易印花税减少等（图22）。

图22  各税种拉动税收总收入增长率

资料来源：CEIC。

注：营改增之前的增值税包含营业税。

土地财政的收支循环遭遇前所未有挑战。因房地产市场库存上升，房地产销售和新开面积持续负增长（图23），地方政府卖地收入减少，地方政府新增专项债发行规模减少，导致地方政府性基金支出进度迟缓（图26）；从全国范围看，地方政府国有土地使用权出让收入持续负增长，下半年地方政府卖地收入增收任务十分艰巨（图24，图25）。

一般公共预算和政府性基金预算收支循环不畅，导致2024年财政收支进度普遍滞后，对扩大内需产生不利影响。

图23  各税种拉动税收总收入增长率

资料来源：国家统计局。

图24  1-9月份商品房销售面积和新开工面积下跌

资料来源：CEIC。

图25  地方政府土地出让收支（累计）

资料来源：中国财政部，国家金融与发展实验室。

图26  1-9月份商品房销售面积和新开工面积下跌

资料来源：中国财政部，国家金融与发展实验室。

一揽子扩内需政策正在不断完善和发酵，经济发展信心有所改善。10月份制造业PMI回升至50.1%，生产量连续两个月回升至52%，新订单指数保持在50%（图27）。

图27  中国制造业PMI

资料来源：CEIC。

继9月底推出一揽子扩内需政策后，10月份消费品零售、房地产销售等出现回暖，资本市场投资信心增强，四季度财政收入有望进一步好转。美国大选结果将产生美国内政和外交政策的不确定性；美国和欧盟对我国关税战可能进一步激化。因前三季度一般公共预算和政府性基金财政收支进度普遍性滞后，四季度完成全年预算收支目标还需要继续付出艰苦努力。财政政策应更加积极主动，配合一揽子扩内需政策，明确积极财政政策主导的“扩张性”，有效扩大内需，化解债务风险，深化财税体制改革，促进经济高质量发展。

一是继续扩大政府债券发行规模。预计2025年中央和地方政府债券共发行11.3万亿元，将2025年全国一般公共预算赤字率提高至3.3%，预计全国财政赤字规模48000亿元，比2024年初预算增加7400亿元。新增地方政府专项债券发行规模45000亿元，比2024年增加6000亿元；一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，减轻地方化债压力。增发2万亿元超长期国债，其中1万亿元用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，另外1万亿元专项用于支持改善民生，如提高农村老年人养老保金标准、发放生育补贴。

二是优化债务资金支出结构，一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，减轻地方化债压力。扩大专项债资金使用范围，允许更大比例专项债资金用作项目资本金。

三是加大财政政策对经济社会发展薄弱环节和关键领域的投入，促进新质生产力发展。充分发挥财政政策在支持科技攻关、绿色发展、乡村振兴、区域重大战略等领域的引领作用，带动经济社会转型升级。

四是加大中央银行购买政府债券规模，扩大中央银行资产负债表，补充金融机构资本金。

五是深化财税体制改革。健全预算制度，深化零基预算改革；优化税制结构，研究同新业态相适应的税收制度；健全直接税体系，完税对财富征税的税收体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，提高直接比重。