以下是针对国家发展改革委办公厅发布的《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号，简称“1013号文”）的进一步细化分析，重点围绕文件对地方政府政策执行不力的批评和整改要求展开：
一、对地方政府政策执行不力的具体批评
1. 民营企业参与度不足
问题表现：尽管政策明确要求优先支持民营企业参与PPP项目，但实际执行中，地方国企中标率居高不下。例如，路侧停车服务项目中，89%的中标单位为地方国企。
批评重点：地方政府在执行《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》时存在偏差，未能真正落实鼓励民营企业参与的政策导向，导致民营企业被边缘化。
2.滥用特许经营模式，偏离政策初衷
问题表现：地方政府在市场化程度高的商业项目（如产业园区开发、商业地产）以及没有经营收入的公益项目（如市政道路、绿化养护）中滥用特许经营模式，甚至将路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资的项目也纳入特许经营范围。
批评重点：这种做法违背了PPP新机制“聚焦使用者付费”的核心原则，导致特许经营模式被异化为地方政府融资的工具，增加了隐性债务风险。
3. 变相新增地方政府隐性债务
问题表现：一些地方政府通过特许经营模式变相融资，例如以盘活存量资产为名，将特许经营权高价转让给地方国企或社会资本，实际上是为了套取资金填补财政缺口。
批评重点：这种行为不仅违反了中央关于防范化解地方政府债务风险的政策要求，还可能导致未来财政支付压力加大，甚至引发系统性金融风险。
4. 招标采购流程不规范
问题表现：一些地方政府在特许经营项目招标中规避公开招标，滥用拍卖方式，仅以价格为唯一标准，忽视了项目管理经验、专业运营能力等关键因素。
批评重点：这种做法导致项目质量难以保障，甚至可能引发腐败问题，违背了PPP项目“公开、公平、公正”的原则。
5. 信息填报和审核把关不严
问题表现：地方发展改革部门在特许经营方案审核和信息填报中存在把关不严的问题，例如未按要求在全国PPP项目信息系统中上传审核证明文件，或未对项目收益预测、估值等进行严格审核。
批评重点：这种敷衍了事的态度导致项目信息不透明，增加了监管难度，也为后续项目执行埋下了隐患。
二、整改要求的具体细化
1. 严格聚焦使用者付费项目
具体要求：PPP项目必须具有明确的收费渠道和方式，严禁地方政府通过财政补贴、保底承诺等方式变相增加财政负担。
执行措施：
- 地方发展改革部门需对项目收益来源进行严格审核，确保项目收益能够覆盖投资成本。
- 对于没有稳定收益来源的项目，不得采用特许经营模式。
2. 规范盘活存量资产
具体要求：地方政府在盘活存量资产时，必须合理预测收益、确定估值，杜绝“天价特许经营权转让费”现象。
执行措施：
- 对存量资产进行科学评估，确保特许经营权转让价格与资产实际价值相符。
- 严禁通过特许经营权转让变相融资，防止新增隐性债务。
3. 优先支持民营企业参与
具体要求：地方政府在特许经营项目招标中，必须严格落实《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，优先选择民营企业参与。
执行措施：
- 在招标文件中明确民营企业优先的政策导向。
- 对地方国企中标率过高的项目进行重点核查，确保公平竞争。
4. 规范招标采购流程
具体要求：特许经营项目必须优先采用公开招标方式，严禁滥用拍卖方式。
执行措施：
- 招标评审标准应综合考虑价格、管理经验、专业运营能力等因素，避免唯价格论。
- 对规避公开招标的行为进行严肃查处，确保招标流程透明、公正。
5. 强化信息填报和审核责任
具体要求：地方发展改革部门需切实负起审核责任，确保特许经营方案的规范性和透明度。
执行措施：
- 在全国PPP项目信息系统中及时上传审核证明文件，确保信息完整、准确。
- 国家发改委将加强事中事后监管，对地方执行情况进行抽查复核，发现问题严肃追责。
6. 加强政策培训和宣传
具体要求：地方政府需加强对PPP新机制政策的学习和宣传，确保各级部门准确理解政策要求。
执行措施：
- 组织专题培训，提高地方干部的政策执行能力。
- 通过典型案例宣传，引导地方政府规范实施PPP项目。
三、政策执行的重点和难点
1. 重点
- 防范地方政府债务风险：通过严格规范特许经营模式，防止地方政府变相新增隐性债务。
- 推动PPP项目回归本源：聚焦使用者付费项目，确保PPP模式真正发挥提升公共服务效率的作用。
- 促进民营企业参与：通过政策引导和监管，为民营企业创造公平竞争环境。
2. 难点
- 地方政府利益冲突：部分地方政府可能因财政压力难以放弃通过特许经营模式融资的惯性思维。
- 民营企业信心不足：由于地方国企占据主导地位，民营企业可能对参与PPP项目缺乏信心。
- 监管执行力度不足：地方发展改革部门在审核和信息填报中的把关不严问题，可能影响政策落实效果。
总结
1013号文通过对地方政府政策执行不力的严厉批评和细化整改要求，旨在纠正PPP新机制实施中的乱象，推动PPP项目回归本源，聚焦使用者付费、规范特许经营模式、优先支持民营企业参与，并防范地方政府债务风险。这一文件的发布，标志着国家对PPP新机制规范实施的重视，也为地方政府未来的政策执行划定了明确的红线。地方政府的执行效果将直接影响PPP新机制的成败，因此需高度重视并严格落实文件要求。
