印尼进一步退两步的气候转型之路
印度尼西亚是世界上最大的碳排放国之一，对全球排放量贡献巨大。同时，印尼也是最容易受到气候变化不利影响的国家之一。与其他东南亚国家一样，印尼易受多种气候灾害的影响，如破坏性洪水、山体滑坡和季节性干旱，这些灾害使印尼约 40% 的居民处于危险之中。这些气候灾害破坏了经济的稳定，并给脆弱社区带来压力，增加了冲突风险。尽管存在这些危险，但印尼对煤炭的持续依赖破坏了其对绿色能源转型的承诺，而绿色能源转型可以减轻气候变化的一些最坏影响。因此，印尼的绿色能源转型可以说是前进一步，后退两步。
印尼的能源转型政策
鉴于印尼当前和未来面临的环境挑战，印尼制定了一项长期战略，以实现低碳排放和气候适应能力。该战略的一个关键支柱是限制对煤炭的依赖——煤炭是印尼温室气体排放的主要来源。作为这一努力的一部分，佐科维总统领导下的印尼政府于2014年颁布了第79号政府法规，为印尼的新能源政策奠定了基础，迈出了重要的一步。该政策旨在确保到 2025 年，全国能源结构中至少有 23% 来自可再生能源。2016 年，印尼政府颁布了第 16/2016 号法律，正式承诺印尼将遵守《巴黎协定》，到 2030 年将温室气体排放量减少 29% 至 41%。在这些国内政策框架的基础上，印尼在 2022 年巴厘岛 G20 峰会上启动了 “公正能源转型伙伴关系”（JETP）。这项 200 亿美元的国际资助协议代表了发达国家与私营机构之间的合作努力，旨在帮助印尼在 2030 年前限制并减少其电力部门的排放量，加快采用可再生能源，并有计划地淘汰煤电厂。
尽管做出了这些承诺，但在 2024 年初，印尼能源和矿产资源部长阿里芬·塔斯里夫（Arifin Tasrif）宣布，可再生能源仅占该国能源的 13.1%，与 2014 年国家能源政策设定的 2025 年目标相差 10%。一个月后，印尼修订了国家能源政策，将可再生能源目标从23%下调至2025年的17%至19%。此举将延长印尼对化石燃料的高度依赖，并表明政府并未完全致力于能源转型。
这些变化与印尼收回早期环境承诺的明显倾向是一致的。例如，印尼于2020年修订了《矿业法》，取消了企业在开始运营前必须获得环境影响评估（AMDAL）的要求，从而有利于煤炭企业。此外，修订后的法律还取消了对采矿作业规模的限制，为更大规模地开采自然资源敞开了大门。同样，当印尼出台支持绿色能源转型的法律时，往往会留下很大的漏洞。第 112/2022 号总统条例旨在加快可再生能源的发展，其特点是提前淘汰煤电厂。然而，该法规并不完善，因为它没有涉及自备电厂（即作为国家战略项目一部分，专门为工业区供电的电厂），使其不受提前退役政策的影响。这些设施构成了工业部门碳足迹的一大部分，大量燃煤发电厂建在工业用地旁边。例如，镍冶炼厂印度尼西亚莫罗瓦利工业园（IMIP）使用的燃煤发电厂容量为 4560 兆瓦，而雅加达的燃煤发电厂容量为 5119 兆瓦。尽管这些自备电厂反映出印尼将经济发展放在首位，但它们对实现气候目标构成了重大挑战。
印尼的绿色能源政策承诺突出表明，印尼有能力为其能源转型计划调动大量资源。但奇怪的是，印尼政府在追求可再生能源能力的同时，却一直在破坏自己的倡议。这些逆转很可能是受政府内部潜在动力的驱动，这些动力影响着哪些利益被优先考虑。
能源安全和政治利益如何影响印尼的能源政策决策
印尼在可再生能源方面进展缓慢，这通常归因于其对国内能源的偏好，部分原因是印尼政治家与国内煤炭公司之间的密切关系。对印尼政府来说，能源安全就是能源独立的同义词。根据印尼国防部的说法，能源独立是指国家有能力有效应对全球能源变化的动态，同时确保以合理的价格在国内供应能源。对能源独立性的强调促使政府高度依赖印尼丰富的煤炭储备。截至 2022 年，印尼是世界第二大煤炭生产国，仅次于中国。国内生产的煤炭占印尼能源供应的 36.4%。这满足了该国每天 35,000 吨煤炭的需求，相当于每年 1200 多万吨。印尼丰富的自然资源使其能够保持相对较低的电力成本——居民用电成本为 0.092 美元/千瓦时，在东盟成员国中位居第三——从而确保其 2.7 亿人口能够用上负担得起的能源。
印尼丰富的煤炭资源使煤炭成为该国能源安全战略的核心。因此，尽管对煤炭的需求不断减少，印尼政府仍制定了雄心勃勃的目标，要在2024年将煤炭产量提高到9亿吨以上。此举与前总统佐科维增加 35,000 兆瓦电力供应的目标不谋而合。对国内煤炭的依赖也为印尼煤炭公司提供了支持，减少了对外国石油出口商和其他外国能源供应商的依赖。一项关于印尼煤炭消费和经济增长的研究也发现，国内生产总值的增长与煤炭消费的增加息息相关。国内煤炭仍然是印尼经济发展必不可少的能源资源。
印尼对煤炭的依赖也是更深层次治理挑战的表现。政治与煤炭行业紧密相连，煤炭开采许可证往往成为政客们的收入来源。东加里曼丹政治家丽塔·维达萨里（Rita Widyasari）就是一个例子。由于她在任期间签发了许多煤炭开采许可证，她赢得了“煤炭女王”的绰号。后来的调查发现，维达萨里为获得采矿许可证收受了 770 万美元的贿赂，并将采矿特许权给予了与其家族有关联的公司。
维达萨里的情况并非孤立。少数拥有雄厚财力和强大政治影响力的家族企业集团主导着印尼大多数煤矿的所有权。截至 2020 年，印尼最大的五家煤炭公司均由实力雄厚的公司拥有和管理，这些公司的所有者还担任着政治职务。这些私营实体的规模超过了国有企业印尼矿业公司（MIND ID），后者的产量排名第六。这些企业集团直接或间接地拥有政治影响力。这种影响力通过“旋转门”动态得到巩固，因为关键的政治人物经常在煤炭行业内转换角色，从而进一步强化了有利于该行业利益的政策。
印尼政府还经常忽视国内煤炭行业对社会和环境的负面影响。煤炭开采往往与社区的投诉直接对立，这让人担心政府能否对开采活动进行有效监督。例如，苏拉威西岛东南部莫罗瓦利（Morowali）村庄周围的居民因抗议采矿活动而被拘留，他们声称采矿活动扰乱了他们的生计，造成了环境破坏，并侵犯了他们的土地权。2024 年，前总统佐科维允许宗教组织拥有并经营煤矿开采特许权，这可能是为了奖励那些在 2024 年总统大选中为他心目中的候选人动员支持的团体。
印尼如何前进
印尼在实现净零排放的道路上需要对其能源基础设施进行结构性改革，这是一个具有挑战性但可以实现的目标。自 1998 年实现MZ化以来，印尼已成为东盟最大的经济体，在能源获取方面取得了显著发展。电气化计划是一个特别令人印象深刻的里程碑，该计划将电力普及率从 20 世纪 90 年代初的 55% 左右提高到 2021 年的近 100%。这一里程碑显示了政府和私营部门如何成功调动资源，克服印尼 17000 个岛屿在后勤和财政方面的挑战。
展望未来，印尼需要同样的承诺。不可否认，印尼的能源行业与政治和化石燃料利益紧密交织在一起。然而，如果政府不解决阻碍可再生能源发展的路障，就无法实现能源转型。政府应放宽本地含量要求，规定 40% 以上的可再生项目材料必须来自国内制造商。这项政策提高了成本，而且由于需求不稳定，未能推动大规模的可再生设备生产。
另一个变革途径是能源补贴。2022 年，燃料补贴达到了惊人的 551 万亿印尼盾。普拉博沃政府计划逐步取消这些补贴，旨在将这些补贴转用于可再生能源开发，从而更好地实现印尼的气候目标。然而，公众的反弹可能会阻碍这一尝试。毕竟，逐步取消对化石燃料的补贴将导致大多数印尼人的物价上涨，这对普拉博沃政府而言，其实很难做到。
最后，印尼可优先考虑对加里曼丹和苏门答腊等高度依赖煤炭经济的地区进行再培训。印尼现有的Prakerja计划可以通过增加资金投入来加强，以推动参与并为新兴产业提供相关技能。这项扩大的计划可重点关注可再生能源、可持续农业和生态旅游等行业，与各地区的经济多元化计划保持一致。这是一个相对容易操作的方案。
虽然印尼的能源政策改革没有灵丹妙药，但印尼新政府已经展现出了希望。由总统普拉博沃领导的印尼新政府制定了雄心勃勃的目标：经济增长 8%，同时向清洁能源过渡，以实现能源独立。在 COP 29 上，普拉博沃宣布了到 2040 年逐步淘汰化石燃料的计划，旨在通过水电（25GW）、太阳能（27GW）、风能（15GW）、地热（7GW）和生物能（1GW）增加 75GW 的可再生能源发电能力，同时也暗示了核电（5GW）的潜力。这一举措估计需要 2,350 亿美元的投资。能否实现这些目标将取决于普拉博沃能否调动其政府及其资源来兑现这些承诺。他有 108 位部长和副部长，包括来自印尼几乎所有政党的代表，因此他有很大机会在任期开始时采取果断行动，向前迈出不止一步。
不过印尼根深蒂固的贪腐问题和政治家族利益错综复杂，这应该是普拉博沃面临的最大挑战之一——如果他视之为挑战的话。
舞者编译（原文自georgetownsecuritystudiesreview）
