终止审议草案，更多是出于立法程序上的考量，并不意味着宅基地使用权抵押改革的结束。
在新型城镇化战略的推动下，要是能保障农民在城市里的权益，如社保、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，那就会大幅增强他们退出宅基地的愿望。
文｜南方周末记者 韩谦
责任编辑｜钱昊平
搁置两年后，一份决定草案于2024年6月17日被终止审议。
这份意在突破民法典“宅基地不得抵押”规定的文件，全称《关于授权国务院在北京市昌平区等农村宅基地改革试点地区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》（以下简称“决定草案”），授权全国107个地区进行宅基地使用权抵押试点。
2022年6月，决定草案初次提请十三届全国人大常委会审议，因各方意见不完全一致，最终未能交付表决。近日，《全国人大常委会公报》公开了这一信息。
十四届全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明向南方周末记者介绍，自2015年开始，实践中就已出现宅基地使用权抵押的尝试。在他看来，终止审议草案，更多是出于立法程序上的考量，并不意味着宅基地使用权抵押改革的结束。
“两权”改革与“三权”分置
宅基地使用权抵押，并不是件新鲜事。早在2015年8月，国务院就出台了有关农村承包土地经营权和农民住房财产权（简称“两权”）抵押贷款试点的指导意见。
其中，关于农房抵押贷款的试点，突破了当时的物权法、担保法中宅基地不得抵押的规定。同年12月，十二届全国人大常委会通过相关授权决定，允许在天津市蓟县等59个县（市、区）进行宅基地使用权抵押试点，直至2017年12月31日，之后又延长授权一年。
探索宅基地使用权抵押，意在发挥宅基地的财产属性。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。从2000到2016年，中国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加20.6%。
蔡继明曾任九至十一届全国政协委员，也担任过十二、十三届全国人大代表，因长期关注土地制度，被称为“土地代表”。
他向南方周末记者解释，计划经济体制下，农村集体宅基地的资格权是一项赋予农民的福利。但随着经济水平的发展，越来越多的人不仅实现了住有所居，甚至拥有了多套房，此时房屋除了居住的功能，作为不动产，也具有了财产属性。
2018年12月23日，国务院向全国人大常委会提交“两权”试点情况报告。报告介绍，至2018年9月末，59个试点地区农房抵押贷款累计发放516亿元。
试点取得了一定成绩，但报告中也提到，农房抵押贷款在各地发展极不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据，农房流转和处置仍面临较大障碍，农房抵押贷款未形成有效闭环。
实际上，2018年底“两权”试点结束时，农地抵押贷款业务法律障碍基本消除，而农房抵押贷款业务尚存在一些障碍，拟纳入宅基地“三权分置”改革大盘子统筹考虑。
探索宅基地的“三权分置”，在2018年的中央一号文件中首次被提出。所谓“三权”，指的是所有权、资格权和使用权。时任自然资源部部长陆昊公开表示，到2018年年底，宅基地“三权分置”试点范围较窄，时间较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各方对此认识还不一致，有待深入研究。
与“两权”改革同年进行的另一项土地改革也涉及宅基地。
2015年初，原国土资源部在全国33个县(市、区)开展了农村“三块地”改革，也就是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。2015年，试点经两次延期，于2019年年底结束。
多名受访专家告诉南方周末记者，虽然“三块地”改革的文件中未提及农房抵押试点，但由于三块地改革涉及的33个县中不少与“两权”改革试点的区域重合，实践中，“三块地”改革时亦涉及农房抵押改革。
2020年6月，中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，新一轮宅基地改革开启。这次试点聚焦宅基地“三权分置”，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、适用等制度的路径。
相比前两项改革，这一改革试点范围更大，在北京市昌平区等104个县（市、区）和浙江省绍兴市、安徽省滁州市、四川省资阳市等3个地级市进行。
冲突
2021年5月，蔡继明作为民进中央经济委员会主任和清华大学政治经济学研究中心主任，到新一轮宅基地改革3个试点地级市之一的绍兴调研。
当地官员向他反映，他们在实践中遇到的一个问题是试点改革和现行法律有冲突。2021年民法典施行，仍延续了原物权法和担保法的规定——宅基地不得抵押。蔡继明以第十三届全国人大财经委员会委员的身份将调研中遇到的问题向全国人大常委会做了反映。
2022年6月，全国人大常委会对国务院提请审议的决定草案进行初次审议。草案计划由全国人大常委会授权国务院在107个试点地区，允许以公民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。这项调整拟在2024年4月30日前试行。
《全国人大常委会公报》显示，审议时，有常委会委员提出，“宅基地使用权抵押问题比较复杂、敏感，建议慎重考虑。”
基于这一考虑，经报党中央同意，委员长会议决定，草案暂不交付表决。
一年后，2023年6月25日，全国人大常委会办公厅致函国务院办公厅，请其就是否继续审议草案提出意见。
2023年8月3日，国务院办公厅回函称，宅基地制度改革宜审慎推进，鉴于本轮试点距结束已不足1年，建议农业农村部、中国人民银行会同有关方面深入研究审议中提出的重点问题，总结试点经验，研究提出是否继续试点探索的意见建议，按程序报党中央，明确下一步改革部署后，再统筹考虑《授权决定草案》审议的问题。
此后，草案未再安排常委会会议再次审议。
立法法规定，列入常委会会议审议的法律案，因暂不付表决经过两年没有再次审议的，委员长会议可以决定终止审议，并向常务委员会报告。
立法机关终止审议法律草案的情形并不少见。土地管理法在修法时便经历了一次“终止审议”：2012年12月，土地管理法修正案草案提请全国人大常委会审议，搁置两年后终止审议。直到2018年12月，土地管理法重启修正，此后不到一年，2019年8月，修正后的土地管理法表决通过。
此外，还有在2022年底开启修法的行政诉讼法，于2023年8月终止审议；2024年6月，民事强制执行法草案在搁置两年后亦终止审议。
到2024年6月，《关于授权国务院在北京市昌平区等农村宅基地改革试点地区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》审议期限满两年。6月17日，全国人大宪法和法律委员会向委员长会议报告，认为宅基地使用权抵押问题比较复杂，需在党中央明确下一步改革部署后，再考虑授权试点问题。经同有关方面沟通，建议终止审议草案。委员长会议通过了报告。
重点在“流转范围”
自2020年开始的新一轮宅基地制度改革，其实未能获得全国人大常委会对允许宅基地使用权抵押的授权。
不过，实践中，已有地方进行尝试。湖南省永州市宁远县是107个试点地区之一。2021年12月初，宁远县仁和镇陈安村举行了永州宅基地使用权首证暨首笔抵押贷款发放仪式。
《永州日报》报道，当天，陈安村10名村民获得了农村宅基地使用权证书，建设银行宁远支行、农业银行宁远支行负责人向他们发放宅基地抵押贷款授信证牌，现场授信300万元。
“拿到证书后可以到银行抵押贷款，资产变成了活资金，为我们发展产业提供了源头活水。”现场，一位村民代表说。
浙江省义乌市是连续两轮宅基地改革试点地区。义乌市委党校讲师钱泓澎在论文中列出的数据显示，截至 2022 年底，义乌全市27家金融机构共发放宅基地抵押贷款超过2.7万笔，贷款总额超过190亿元。
一位曾到试点地区调研过的学者告诉南方周末记者，在宅基地使用权抵押方面，这轮试点的突破性并不大。在这位学者看来，此轮改革一共有9项内容，需要摸清宅基地底数、统计集体经济组织成员，还要做数据系统等基础性工作，这些工作花费了很多时间。“试点地方没必要啃这个‘硬骨头’”，即便有些地方有做尝试，基本也是延续了第一轮试点时的做法。
他认为，要是不扩大宅基地流转范围，使用权抵押便难以推开。虽然改革试点时，浙江省义乌市、江西省鹰潭县余江区等地将流转范围拓展到县域内，但大多数地方仍限制在本集体经济组织内部。
中国现行法律中并无限制宅基地使用权转让的具体规定。相关规范主要体现在国务院发布的规范性文件中。例如，国务院办公厅在2007年发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》提到，“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”“宅基地只能转让给符合条件（无宅基地或面积未达到标准）的本集体成员”。
2022年11月28日，农业农村部起草的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》中亦提到“宅基地使用权可以转让或赠与给符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员”“严禁城镇居民到农村购买宅基地”。
在这样的情况下，集体成员限于“一户一宅”的规定少有人愿意接手被抵押的宅基地，村集体则更不愿将宅基地使用权有偿收回，造成抵押权人实际上很难处理财产。这已影响了银行开展宅基地抵押贷款业务的意愿。
在蔡继明看来，宅基地制度改革总体上偏于稳慎，应着重在推进上加大力度。“我国城乡居民收入差距为2.5倍，财产收入差距则高达10倍以上”。他认为，只有放活宅基地使用权流转，才能让它的财产功能发挥出来，从而拓宽农民获取财产收益渠道。2024年全国“两会”期间，他提出扩大宅基地使用权流转范围的建议。
反对者担心的是，如果宅基地放开流转，城市居民就有可能进入农村大肆囤地，可能会出现农民流离失所，影响社会稳定。
中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健则认为，目前宅基地仍具有对农民的保障属性，如果将宅基地使用权抵押出去，对于这种保障权是一种挑战。他认为，在这种情况下，宅基地使用权抵押的改革，未来的走向并不明朗。
“扩大宅基地流转范围在政策上可能性非常小。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对南方周末记者表示。在他看来，一旦放开这个口子，可能会出现城里人囤积宅基地的情况。如果城里人真的想建设农村，到农村租赁宅基地是被允许的。“未来宅基地制度改革的重点，在于完善宅基地退出机制，以及探索闲置宅基地的盘活利用。”
未来的方向
2024年7月，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称“决定”）。蔡继明注意到，在“完善城乡融合发展体制机制”一节中，再次强调“深化土地制度改革”“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。
在他看来，决定中的这句话，为农村宅基地制度改革开辟了空间。按照房地一体、地随房走的原则，既然允许农户的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，也就意味着允许农户的宅基地使用权通过出租、入股、合作等方式在城乡间流转。
郑风田还留意到，在城乡融合发展这节中，还提及要保障进城落户农民的土地权益，“维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。
王健也认为，与其讨论宅基地使用权抵押如何实现，不如更多关注宅基地退出机制。当然，他强调，推进宅基地退出权的探索，一直都比较谨慎，“就担心出现强制退出、无序退出的情况”。
2024年以来，多地发布楼市新政，对退出宅基地者给予奖励或购房折扣优惠，这让宅基地退出政策引发关注。安徽凤阳县明确对退出宅基地者给予5万元购房奖励；江苏省南通市则规定，放弃宅基地进城购房者，给予一定额度的奖补，具体标准由全市各地自行制定。
2024年7月24日，履新不久的农业农村部党组书记韩俊首次出席国新办举行的新闻发布会，回答的第一个问题便是关于农村改革，谈及宅基地使用权退出。
韩俊也表示，出台相关政策一定要稳慎，不能“刮风”。“花个几万块钱就彻底买断了，对农民的长远利益未必就是划算的。这方面一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想。”
郑风田注意到，二十届三中全会后，相关政策陆续出台。2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》；8月5日，自然资源部出台《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》。
他认为这两份文件都将推动农民退出宅基地。郑风田解释，很多进城的农民之所以不愿退出宅基地，原因在于他们的权益在城市得不到保障。在新型城镇化战略的推动下，要是能保障农民在城市里的权益，如社保、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，那就会大幅增强他们退出宅基地的愿望。而全域土地整治的核心，就是宅基地、承包地、集体经营性建设用地。
至于宅基地退出机制如何实现，郑风田认为，由于全国各地发展差异大，国家只能出台宏观政策，规定一些原则性的内容，例如这次土地综合整治的文件中，提到的“严禁城镇居民到农村购买宅基地”“不得强迫农民‘上楼’”等。具体如何实施的政策，核心还是在县一级，“他们是起主导的作用”。
