促进高质量充分就业的行动指南

一、《意见》进一步明确了促进高质量充分就业的指导思想，是我国就业政策的又一次重大迭代升级

《意见》旗帜鲜明地指出促进高质量充分就业要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，充分体现了以新时代党的思想建设的最新成果武装和动员全社会力量关心关注就业问题的总要求。始终坚持党对就业工作的领导，体现了就业作为最基本民生，事关人民群众切身利益、事关经济社会健康发展、事关国家长治久安的特殊重要性和意义。要将习近平新时代中国特色社会主义思想关于就业工作的基本观点和原理、基本立场和原则、科学的方法论，贯穿到就业工作的全领域全过程，以此作为指导和检验就业工作、评价和推动就业发展的根本遵循。习近平总书记对我国就业工作的本质内涵、发展规律、成功经验、面临形势、主要矛盾、发展目标、战略规划、工作思路等进行了系统的阐述。《意见》的出台实施，是对习近平总书记关于就业工作提出的新思想、新论断、新观点、新思路和新要求的具体落实，是新时代新阶段关于就业工作新定位、新使命在政策和实践层面的具体体现。

同时，《意见》的出台实施是应对当前和今后一段时期我国就业面临形势和任务的又一次政策升级。党和国家一直高度重视就业问题，在经济社会不同发展阶段，根据当时阶段特征和突出矛盾问题，不断创新就业方针、丰富就业政策、完善服务体系，以适应就业形势任务要求，应对各类风险挑战，实现就业发展目标。当前我国经济社会发展主要矛盾转化，劳动力市场出现新的变化，就业发展进入新的发展阶段。劳动力供给从增量模式向存量模式转换、就业矛盾以总量问题为主向总量压力持续与结构问题日益突出并存转换，经济转型升级和高质量发展引致劳动力市场需求发生重要结构性变化，劳动要素投入从低技能低成本向高素质高人力资本需求转换，劳动者就业要求从“有没有工作”向“工作好不好”转变，就业观念从“保饭碗”向“求发展”转变。为适应这种形势变化和任务需要，满足广大劳动者预期和对美好生活的向往，党和政府适时调整就业工作目标，改革就业体制机制，创新完善就业政策服务。《意见》出台是我国就业政策体系又一次重大的迭代升级，在政策目标、政策功能、政策思路、政策内容、政策实施保障等方面都有了许多新的突破，在一定意义上标志着我国就业政策发展进入新的阶段。

二、《意见》明确提出了促进高质量充分就业的总体方略和行动框架

《意见》根据新的形势和目标任务要求，明确提出了促进高质量充分就业的总体方略和行动框架。要求继续坚持全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针。要充分调动和发挥政府、企业、社会、劳动者等各方面积极性主动性，形成促进就业的合力。充分发挥市场配置资源的决定性作用，尤其是注重激发各类市场经营主体活力，发挥其在吸纳和扩大就业的主渠道作用；更好发挥政府作用，特别是发挥好政府在促进就业创业方面的宏观调控、规划制定、政策协同、资源整合、公共服务、兜底保障等方面的功能；要充分尊重劳动者主体地位，发挥劳动者积极性，培育崇尚劳动精神，引导劳动者自主合理择业，鼓励劳动者创新创业。

《意见》提出促进高质量充分就业的总体思路框架，即“以推动高质量发展为基础，以实施就业优先战略为引领，以强化就业优先政策为抓手，以破解结构性就业矛盾为着力点，以深化就业体制机制改革为动力，以不发生规模性失业风险为底线”，这“六个以”从夯实发展基础、突出战略引领、强化政策抓手，再到解决主要矛盾、激发改革动力和加强风险防范，形成了逻辑完整、路线清晰的总体布局、工作思路和行动框架。

围绕“六个以”，《意见》进一步深化细化实化了一系列具体的改革举措，为推进就业体制机制改革、做好就业工作提供了指引和参照。比如，要坚持在发展中扩大就业。实现就业增长既取决于经济发展速度，也取决于经济发展方式，我国资源禀赋的显著特点是人力资源丰富，因此需要选择最大化吸纳就业的发展方式。要坚定不移贯彻新发展理念，更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，提高发展的就业带动力；要强化重大政策、重大项目、重大生产力布局对就业影响的评估，推动财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策协调联动、同向发力，构建就业友好型发展方式；要因地制宜大力发展新质生产力，培育数字经济、绿色经济、银发经济等新动能，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长。又如，要守住不发生规模性失业风险的底线。当前我国经济社会发展面临复杂国内外形势，不确定性增加，引致失业风险的潜在因素仍然很多，要坚持发展与安全并重，坚持底线思维，强化风险意识，不断完善应对规模性失业风险的防范化解机制，加强监测预警、政策储备，提升应急处置能力，妥善应对就业领域重大风险挑战，守住不发生规模性失业风险底线，这是保障我国就业稳定可持续发展的必然要求。

三、《意见》进一步明确了高质量充分就业的内涵及评价体系

《意见》的另一重要特点是进一步明确了高质量充分就业的具体内涵和评价体系，深化了对高质量充分就业含义的认识理解，实现了将促进高质量充分就业从“概念”到“图纸”的转变。《意见》首先从宏观层面明确高质量充分就业要逐步形成“就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐”的宏观局面；从微观层面明确了推动实现劳动者“工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全，不断增强广大劳动者获得感幸福感安全感”的目标使命。

《意见》从宏观和微观角度提出的“5+4”的高质量充分就业评价维度，既包括了体现“量”方面的评价指标，如“就业机会”等；也有体现“效”方面的指标，如“结构优化”“人岗匹配”等；更多的则是体现“质”的方面的评价指标，如“环境公平”“收入合理”“保障可靠”“职业安全”。既有反映经济价值、社会意义方面评价，也有个体获得方面的指标；既反映了公共部门的职能、也反映市场主体的诉求以及劳动者的愿望。总体上看，《意见》关于高质量充分就业的内涵阐述与评价维度，既考虑到高质量充分就业内涵的全面性、系统性、逻辑性，也重点突出了对就业质量的高度重视。十八大以来，党和政府在就业工作中突出重视促进就业质量提升，《意见》也再次明确要持续促进就业质的有效提升和量的合理增长看，并在语序上将“质的有效提升”置于“量的合理增长”之前。既是符合经济社会整体进入高质量发展阶段的应有之义，是回应广大人民群众追求高质量就业的关切，也体现了就业工作以“质的有效提升”引领就业转型，促进量的增长，从破解“有活没人干”入手解决“有人没活干”问题的内在要求。

《意见》在提出高质量充分就业评价维度的同时，也进一步明确要建立健全高质量充分就业的统计监测体系、适时开展高质量充分就业评估的任务，在具体工作安排和部署上加快推进评价机制的形成和作用发挥。

四、《意见》进一步明确了工作的重点方向、具体任务和政策举措。

围绕实现高质量充分就业目标，使人人都有通过辛勤努力实现自身发展的机会，《意见》立足我国就业基本情况和特点，进一步明确了就业工作的重点方向、具体任务。包括城镇就业稳定增长，有效控制失业水平，保持劳动参与率基本稳定，加快塑造现代化人力资源，完善就业公共服务体系，稳步扩大中等收入群体规模，不断扩大是社会保障覆盖面，有效维护劳动者就业权益等等。这些目标任务，都是立足当前我国就业实际情况和特点，结合经济社会发展趋势和高质量充分就业目标要求提出，具有很强的现实针对性和问题导向性。比如在就业增长方面，从我国目前农村、农业领域就业规模大、占比高的特点出发，结合我国经济结构转型和城乡一体化发展，加快实现劳动力从农村农业向生产效率更高的经济部门转移，《意见》提出要实现城镇就业稳定增长的目标任务。又如，从我国人口和劳动力规模逐步下降、人口老龄化加速、人口教育素质水平明显提升，但低教育技能水平劳动者规模大占比高、总体人力资本仍然偏低等特点出发，《意见》明确提出了要稳定劳动参与率、加速塑造现代人力资源的任务要求，在促进就业与经济良性互动中，为实现我国经济社会高质量发展和中国式现代化提供有力的人力资源支撑。再如，针对当前劳动收入占比低，缺乏稳定增长和有效调节机制，收入分配差距显著、中低收入群体规模大，劳动就业权益和社会保障存在短板等问题，《意见》明确提出稳步扩大中等收入群体规模、不断扩大社会保障覆盖面、有效维护劳动者就业权益等提升就业质量的目标任务。针对重点任务和重点工作，《意见》系统性地提出了一系列很有针对性、创新性的具体举措，着力解决当前就业工作中的突出短板、痛点和难点，深化体制机制性问题改革，为开拓就业工作新局面提供了改革动力和政策支撑。

比如，在推动经济社会发展与就业促进协调联动方面，《意见》突出支持各类经营主体稳岗扩岗，要求发挥国有企业就业引领作用，综合运用财政支持、税收优惠、金融支持、社会保障等政策，引导各类主体更好履行稳岗扩岗的社会责任，对就业示范效应好的经营主体，优先保障建设用地计划、优先提供用工支持服务；在培育就业扩容提质新动能方面，《意见》提出适应经济社会发展全面绿色转型，要增加绿色就业机会，积极发展绿色产业，推动绿色发展和就业增长协同增效。

在着力解决结构性就业矛盾方面，《意见》提出要统筹抓好教育、培训和就业，对高等学校就业质量不高的专业试行红黄牌提示制度；要将职业生涯教育融入高校人才培养全过程，推动普通高中阶段开展职业启蒙、职业认知和职业体验；充分发挥企业作为职业技能培训主体作用，允许企业利用职工教育经费建立职业学校和技工院校；要进一步优化健全自主创业灵活就业保障制度。

在健全精准高效公共就业服务体系方面，《意见》提出坚持推动就业公共服务常住人口广覆盖、用人主体广惠及、就业创业全贯通；建立全国统一的就业信息资源库，推出全国就业公共服务平台，实现就业事项一体化办理等等。

在提升劳动者就业权益保障水平方面，《意见》突出保障平等就业权利，健全就业歧视救济机制，保障妇女就业合法权益，构建生育友好的就业环境；推动企业依法保障劳动者取得劳动报酬、休息休假、获得劳动安全卫生保护等合法权益；全面取消在就业地参保户籍限制，推动用人单位及职工依法参加社会保险，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保障制度。

在凝聚就业工作合力方面，《意见》强调，要将就业工作作为县以上党政领导班子绩效考核重要内容、按规定开展就业工作表彰。要研究完善就业促进、反就业歧视相关法律法规；加快构建中国就业理论体系，加强就业理论研究和咨询智库建设；强化就业领域国际合作，建立常态化对话机制，提升我国在就业领域的国际话语权和影响力等。

这一系列政策措施是站在新的历史发展阶段，聚焦促进高质量充分就业新目标提出，它充分体现了就业事业改革发展的战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维和底线思维，对保障我国具有鲜明特色的就业发展之路行稳致远将发挥重要的积极作用。（中国劳动和社会保障科学研究院 莫荣）