私募基金究竟有多少婆婆？

2023年9月1日，《私募投资基金监督管理条例》（下称“私募条例”）开始实施，开启了中国私募基金行业监管的新纪元。中国证券投资基金业协会（下称“基金业协会”）随即于2023年9月底发布了系列私募投资基金备案指引和私募投资基金备案材料清单，以顺应私募条例实施后的监管要求。其实，长久以来，私募基金行业一直面临包括证监会、银保监会（现已改组成立了国家金融监督管理总局）、发改委、国家市场监督管理总局等多方监管，同时还须遵守基金业协会不时发布的自律性规则。

本文拟从行业监管角度梳理私募基金及其管理人的监管机构以及应遵守的核心法律法规和行业自律规则，以期对私募机构和业内人士提供有益参考。

私募条例是针对私募基金行业的第一部行政法规，包括总则、私募基金管理人和私募基金托管人、资金募集和投资运作、关于创业投资基金的特别规定、监督管理、法律责任和附则等七章内容。具体而言：

在总则部分，私募条例框定了条例的适用范围，并进一步明确了对私募基金采取差异化监管和分类监管的理念。在私募基金管理人和私募基金托管人部分，私募条例规定了私募基金管理人及其控股股东、实际控制人或者普通合伙人等相关人员的资质要求、备案登记、法定职责、注销情形等内容；此外，还规定了私募基金托管的相关要求和例外。在资金募集和投资运作部分，私募条例对私募基金的募集主体、合格投资者、风险揭示、宣传推介、备案登记、投资范围、投资层级、专业化管理、信息报送和披露等方面作出了进一步规定。在监督管理部分，明确由国务院证券监督管理机构对私募基金业务活动实施监督管理，规定了其法定职责、有权采取的监管措施和处罚措施等内容。在法律责任部分，私募条例细致地规定了相关主体违反条例规定所应承担的法律责任，责任形式包括责令改正、没收违法所得、罚款、警告、通报批评等。

私募监管暂行办法是证监会颁布的第一部关于私募投资基金的专门监管规定，也是私募条例颁布前私募基金行业层级最高的私募监管规定。私募监管暂行办法共十章内容，从基本原则、登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作、行业自律、监督管理、关于创业投资基金的特别规定、法律责任等方面出发，主要对私募投资基金的管理人登记、基金备案、合格投资者标准、资金募集方式、基金合同要求、投资运作禁止行为、基金业协会自律规则、证监会的监管主体责任和权限以及创投基金的差异化管理等方面作出了明确规定。

私募基金行业在十余年快速发展的同时也暴露出许多问题，私募监管规定便旨在加强私募投资基金监管，严厉打击各类违法违规行为，严控私募基金增量风险，稳妥化解私募基金存量风险，提升行业规范发展水平和保护投资者合法权益，针对性解决实践中的公开或者变相公开募集资金、规避合格投资者要求、不履行登记备案义务等问题。私募监管规定的主要内容包括：明确了私募基金管理人的名称和经营范围的强制性要求，即私募基金管理人应当在名称中标明“私募基金”“私募基金管理”“创业投资”字样，并在经营范围中标明“私募投资基金管理”“私募证券投资基金管理”“私募股权投资基金管理”“创业投资基金管理”等体现受托管理私募基金特点的字样；强调了对私募基金管理人股权架构清晰稳定的要求，要求私募基金管理人在登记时如实披露其出资结构，不得隐瞒关联关系，严禁出资人代持、交叉持股、循环出资等行为；明确对集团化私募基金管理人的监管思路，允许同一单位、个人控股或者实际控制两家及以上私募基金管理人，但应当具有设立多个私募基金管理人的合理性与必要性，全面、及时、准确披露各私募基金管理人业务分工，建立完善的合规风控制度；明令禁止私募基金管理人运用私募基金财产进行借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，但同时也遵从商业惯例，允许私募基金以股权投资为目的，为被投企业提供短期借款、担保，但借款或者担保余额不得超过该私募基金实缴金额的20%；强化私募基金管理人及从业人员等主体规范要求等。

私募资管办法适用于中国境内的证券期货经营机构非公开募集资金或者接受财产出资，设立私募资产管理计划并担任管理人，由托管机构担任托管人，依照法律法规和资产管理合同的约定，为投资者的利益进行投资活动。私募资管办法从业务主体、业务形式、非公开募集、投资运作、信息披露、变更、终止与清算、风险管理与内部控制、监督管理与法律责任等方面出发，对证券期货经营机构私募资产管理业务作出了规定。具体而言，私募资管办法明确了证监会审慎监管和差异化监管原则；明确资产管理计划财产为信托财产，其债务由资产管理计划财产本身承担，投资者以其出资为限对资产管理计划财产的债务承担责任；规定遵守审慎经营原则并符合规定条件的证券公司、基金管理公司，可以设立私募投资基金管理子公司开展私募股权投资业务；规定证券期货经营机构从事私募资产管理业务应当符合的条件和应当履行的管理人职责等。

私募资管运作规定是私募资管办法的配套规范性文件。私募资管运作规定适用于证券期货经营机构资产管理计划募集、投资、风险管理、估值核算、信息披露以及其他运作活动，明确资产管理计划应当向合格投资者非公开募集以及合格投资者的相应标准；明确了资产管理计划的初始募集规模和专门投资于未上市企业股权的封闭式资产管理计划的扩募条件；明确从事并购投资、私募股权投资的资管计划不受“同一机构管理的全部集合资管计划投资单一资产不超过该资产净值的25%”限制；允许专门投资于未上市企业股权的资管计划通过 SPV 投资于标的股权，但该 SPV 应当严格界定，不能承担募资功能，不得收取管理费、业绩报酬等；强调不得开展“明股实债”投资，严防机构假借股权投资名义规避监管、滋生风险；防堵结构化发债行为，要求私募资管计划投资单一债券占比超过 50%的，杠杆比例不得超过 120%，等。

政府基金暂行办法将政府出资产业投资基金明确定义为由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金，从政府出资产业投资基金的募集和登记管理、投资运作和终止、绩效评价、行业信用建设、监督管理等方面出发，规定了政府出资产业投资基金的监管规则。

其中，值得注意的是，政府基金暂行办法对政府出资产业投资基金的管理人规定了限定条件：基金管理人应是在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；以及有良好的内部治理结构和风险控制制度等。此外，政府出资产业投资基金需接受发改委的审查和监管。政府出资产业投资基金的投资领域、投资范围、对单个企业的投资额等也存在特别规定。

资管新规的适用主体是金融机构，适用对象是各类型金融机构的资产管理业务以及相关资产管理产品。而私募基金及其管理人并非资管新规以及相关法律法规所定义的“金融机构”，因此，根据资管新规，私募投资基金适用其专门法律、行政法规，私募投资基金专门法律、行政法规中没有明确规定的才适用资管新规。此外，创业投资基金、政府出资产业投资基金不适用资管新规。

资管新规生效以来，尽管私募基金业内针对“私募基金是否应适用资管新规”这一问题众说纷纭，但普遍认为资管新规中涉及私募产品统一负债比例上限、分级比例设定规则、私募资产管理产品委托管理等内容应适用于私募基金。关于私募基金“合格投资者”标准的适用问题，基金业协会在2019年底发布的《私募备案须知》已经予以明确，合格投资者的标准应当符合《私募投资基金监督管理暂行办法》的相关规定。换言之，资管新规关于“合格投资者”标准的相关规定并不适用于私募基金。

1442号文旨在鼓励保险公司、私募股权投资基金等各类机构依法依规积极参与市场化法治化债转股，主要体现在：

（1）允许符合条件的保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理机构设立专门实施机构从事市场化债转股，允许保险业实施机构设立私募股权投资基金开展市场化债转股，实施机构的管理参照《保险资金运用管理办法》《金融资产投资公司管理办法（试行）》等规定执行；

（2）鼓励私募股权投资基金开展市场化债转股业务，私募股权投资基金管理人可以独立开展或与其他机构联合开展市场化债转股项目，资金募集和使用应符合相关监管要求；

支持外资设立私募股权投资基金开展市场化债转股业务。允许外资依法依规投资入股金融资产投资公司、金融资产管理公司开展市场化债转股。

17号文首先规定文中的私募投资基金是指在境内以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金。银行间债券市场对证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募投资基金业务另有规定的，适用其规定。

私募投资基金的管理人符合已依法登记、净资产不低于1000万元、具有健全的公司治理结构、完善的债券投资内部控制和风险管理机制以及相关专业人员、委托第三方托管人独立托管基金资产、最近三年未发生违法和重大违规行为等要求，且基金本身的设立符合法律法规和行业监管规定并已经依法备案、基金的投资范围包含债券等固定收益类产品等要求的，在按规定提交相关备案材料后，可进入银行间债券市场。

运作指引是为了加强私募证券投资基金（以下简称私募证券基金）自律管理，规范私募证券基金业务，保护投资者合法权益，促进私募基金行业健康发展，维护证券期货市场秩序，加强规范管理，促进行业平稳健康发展。

        《运作指引》共42条，内容覆盖私募证券基金的募集、投资、运作等各环节，突出问题导向、风险导向，科学设置差异化规范要求。

       一是强化资金募集要求，明确私募证券基金的初始募集及存续规模，强化投资者适当性要求，明确预警止损线安排等。 

        二是规范投资运作行为，明确投资策略一致性要求，强调组合投资，禁止多层嵌套，规范债券投资、场外衍生品交易和程序化交易，建立健全内控制度，加强流动性管理，明确信息披露要求等。 

        三是强调受托管理职责，禁止变相保本保收益，明确不得开展通道业务，不得通过场外衍生品、资管产品等规避监管要求，规范业绩报酬计提，保证公平对待投资者。 

        四是树立长期投资、价值投资理念，规范基金过往业绩展示，引导投资者关注长期业绩，加强对短期投资行为的管理。

        五是合理设置过渡期。针对存量私募证券基金设置差异化整改要求，部分整改要求给予一定过渡期安排，避免对基金正常运作造成不利影响。 

登记备案办法是基金业协会出台的关于私募基金管理人登记和私募基金备案的最新自律规则。虽然登记备案办法的发布时间早于前文所述的私募条例，但其内在监管思路与私募条例一致，并进一步细化了私募基金管理人登记和基金备案方面的监管规定。

登记备案办法主要内容包括私募基金管理人登记、私募基金备案、信息变更和报送以及自律管理等。在私募基金管理人登记部分，登记备案办法规定了私募基金管理人应持续符合的要求、不得担任私募基金管理人的股东、合伙人、实际控制人等相关人员的范围和情形、在境内开展私募证券基金业务且外资持股比例合计不低于25%的私募基金管理人应满足的额外要求、私募基金管理人应履行的登记手续要求等等；在私募基金备案方面，对私募基金的募集、投资运作和存续以及退出作出了具体的规定，明确了不予备案、暂停办理备案的情形等内容。

随登记备案办法发布的还有三个针对私募基金管理人登记的配套指引，分别从私募基金管理人的基本经营要求、股东、合伙人、实际控制人的要求和法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表的要求三个方面对私募基金管理人作出了细化的规定。

2023年9月28日，基金业协会又发布了三个针对私募基金备案的指引和相关材料清单，对现行基金备案自律规则及零散在关注要点、案例中的备案口径进行整合、优化，进一步细化和落实了登记备案办法对私募基金备案的监管要求。

募集管理办法从私募基金募集的一般性规定、特定对象确定、推介行为、合格投资者确认及基金合同签署、自律管理、法律责任等多个方面进行规定，构建了私募基金募集活动的自律监管框架。募集管理办法界定了私募基金的募集主体，除私募基金管理人和在证监会注册取得基金销售业务资格并已成为基金业协会会员的机构之外的任何机构和个人不得从事私募基金的募集活动；特别强调私募基金管理人的受托人和第一责任人义务：管理人应当承担基金合同的受托责任。委托基金销售机构募集私募基金的，不得因委托募集免除私募基金管理人依法承担的责任。同时，募集管理办法明确了私募基金的募集程序，即特定对象确定、投资者适当性匹配、基金风险揭示、合格投资者确认、投资冷静期、回访确认，并对前述程序的要求进行了具体的规定。

内部控制指引主要从私募基金管理人内部控制的目标与原则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督等方面的制度建设进行管理和规定，建构了私募基金管理人内部控制的自律监管框架。内部控制指引主要内容包括：明确了私募基金管理人内部控制总体目标和全面性、相互制约、执行有效、独立性等原则；规定了内部控制的要素，其中涉及合法合规经营的理念及制度文化环境、专业化运营原则、职责明确、相互制约的治理结构和组织结构等；强调了私募基金管理人应当建立科学的风险评估体系；对业务流程控制、授权控制、募集控制、财产分离、防范利益冲突、投资控制、托管控制、外包控制、信息系统控制和会计系统控制等具体方面的内部控制制度进行了规范；同时明确，基金业协会为私募基金管理人内部控制的建立及执行情况的监管机构。

信息披露办法主要从私募投资基金信息披露的主体和对象、信息披露的内容和方式、基金募集和运作期间的信息披露、信息披露的事务管理、自律管理等方面进行规定，构建了私募投资基金信息披露的自律监管框架。首先，信息披露办法明确了私募基金管理人、私募基金托管人，法律、行政法规和证监会以及基金业协会规定的具有信息披露义务的法人和其他组织为信息披露义务人。信息披露对象为私募基金的投资者。私募基金管理人应当按照规定通过基金业协会指定的私募基金信息披露备份平台报送信息。此外，信息披露办法对基金募集、运作阶段的信息披露方式、范围等以及信息披露义务人的信息披露管理制度要求等作出了具体的规定。