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摘 要：对燃气安全领域的行政规范性文件进行探讨，列举燃气安全领域规范性文件的问题，分析行政规范性文件审查的方法，探讨行政规范性文件审查不足的原因。
关键词：行政规范性文件；燃气安全；行政诉讼；附带性审查
参考文献示例：
顾苏炼. 对燃气安全领域行政规范性文件的讨论［J］. 煤气与热力，2024，44（10）：B41-B46.
2023年2月，《全国燃气事故分析报告（2022年·全年综述）》［1］发布。报告显示，2022年全年，国内媒体报道的燃气事故共计802起。为加强对燃气安全的监管，各地政府及燃气行业主管部门相继制定了若干行政规范性文件（简称规范性文件），以期推进城市燃气安全。此类规范性文件内容基本涵盖管理城市燃气可能涉及到的各个环节，包括燃气供应、燃气使用。
我们不难发现，燃气安全领域中的规范性文件暗藏着法治风险，有违反相应制定程序、加重行政相对人义务等问题。笔者尝试对当前行业规范性文件的概况、优点、乱象进行分析，引出审查的原则、内容、难点等，以期引起制定部门、行业管理部门以及行业参与者的重视。
燃气的自身高危性、功能重要性、使用宽泛性都注定了政府部门必须在燃气安全领域发挥举足轻重的作用，他们可以在燃气安全领域中通过有所为或者有所不为的具体行政行为以及本文所探讨的制定规范性文件（抽象行政行为）主导整个领域的走向。
具体行政行为对燃气安全的把控主要体现在行政许可和行政执法中。但我国上位法在燃气安全领域中存在空白，例如，针对城市能源供应，有专门的《中华人民共和国电力法》而无燃气法，这便自然而然地决定了规范性文件在燃气安全领域具有不可取代的地位。
行政法学界通识认为规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规、规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称［2］，也就是人民群众俗称的红头文件。红头文件属于抽象行政行为，作为概括而又能反复适用的行为规则在燃气安全领域发挥调控作用。总结近一段时间燃气安全领域的规范性文件，可以概括出下列特点。
① 占比大
以“燃气安全”为关键字在威科数据库中搜索一年内发布的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件等（简称法律规范），其中规范性文件有96个，占比93%。
② 速度快
快节奏的现代社会进一步放大了法律滞后的局限性，新的社会治理依赖新的法律规范做支撑，但众所周知在当前立法体制下法律规范的制定耗时良多，无法及时满足现实需要。2021年湖北十堰燃气事故发生后，各地政府普遍加强了安全监管，而在2023年6月宁夏特别重大事故发生后，各地政府对燃气安全的重视程度更是达到了近年来的顶峰，工作的重视势必带来各类规范性文件的问世。重大事故发生后，燃气安全属于特别迫切的治理方向，在作为治理支撑的规范性文件制定的过程中，公众参与、专家论证、听证等制定程序都会因为迫切的安全治理需要而淡化，这便使得近阶段的燃气安全领域的规范性文件制定驶入了快车道。
③ 制定主体多元
《立法法》对地方政府规章的制定主体作了明确规定，即使在2015年扩大立法主体范围后，也是严谨而又固化的。地级市仅仅在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的事项被赋权。但规范性文件不同，它的制定主体非常灵活，凡享有行政主体资格的行政机关，法律、法规授权的组织都有制定权，而这一特点与燃气安全领域需求也正好契合。《安全生产法》规定，“我国实行综合监督管理与有关行业监督管理相结合的安全监管体制，县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。燃气安全领域不仅需要燃气主管部门监管，更需要各行业监管部门和行业从业者的合力。关保英［3］指出，多元主体共治是现代行政法发展的重要趋向，与传统的政府独享监管权模式所不同的是，新时代的监管越来越强调协同性和集成性，越来越离不开政府之外的社会组织、行业协会、第三方专业机构和市场主体的积极参与、支持和配合。
为确保燃气安全而制定大量的规范性文件是一把双刃剑。由于近年来燃气安全事故发生过于频繁，更多的工作重心被放在规范性文件能否切实提高燃气安全水平上，重结果、轻过程使得鲜有人关注燃气安全领域中的规范性文件不规范制定的问题。
北京知识产权法院作出的首例对规范性文件附带审查的判决中，将审查对象限定于规范性文件的特定部分，也在司法审查实践中第一次提出了主体、权限、内容和程序4项规范性文件的合法性构成要件［4］，为我们审视行政规范性文件指明了方向。
不仅仅是燃气安全领域，从近几年的疫情管控工作中也能感受到当前日常生活中存在公务人员“只知有文件、不知有法律”的本末倒置现象，因此我们必须对规范性文件在我国法律架构的地位有个明确的认识。
从立法角度看，虽然规范性文件是制定法的初始组成单位，也是公法学的主要研究对象之一［5］，但《立法法》不仅没有确立其正式地位，甚至根本没有提起，由此可见目前立法体系对于规范性文件的身份认定为非“法”，其依旧作为一个没有正式名分的各类行政法具体实施的补充或者辅助存在。换言之，笔者认为其更像是行政权力的延伸，作为行使行政权力的辅助，其标准对应参照的应是诸如行政合法、行政合理、比例原则、诚实守信等行政原则，因此当上位法对某一内容作出明确规定并可以实际执行的，规范性文件就最好不涉及。规范性文件应充分根据上位法已有的规定在其范围之内进行具体细化，而不是与上位法呈现竞争趋势以体现自身或当地优越性，更遑论在上位法空缺或模糊时自行创制侵益性规定。
行政法作为公权力与人民群众关系最密切的法律之一，更加要凸显“法无禁止皆可为，法无授权不可为”理念。前半段着眼于私权主体自由，指私权主体在没有法律限制情形下具有自由空间，后半段则明确以法律依据作为行使公权力的限制。
而在燃气安全领域中，风向似乎变成了“安全即皆可为，不安全皆不可为”的另一种状态，规范性文件的法律面被“安全”或者“追求安全”的光环所掩盖。以某省级住建部门所发规范性文件为例：“燃气餐饮用户需安装具有远程监控的可燃气体报警装置”，该内容与《安全生产法》规定“生产经营单位应当安装可燃气体报警装置”相比扩大了义务范围。从实效而言，诚然具有远程监控功能会进一步提高安全水准，但滥设义务破坏了行政法治，我们在燃气安全领域所追求的安全，是否需要通过制定规范性文件扩大法律规定的行政相对人义务去获得，值得商榷。
规范性文件的此种现象会进一步架空法律在燃气安全领域中的指导地位，甚至挑战法律内容的权威性。依法行政变成依令行政，而由于忽视法律的统一领导，各规范性文件违法内容花样百出，地方化行为大行其道［6］。为了满足各地对燃气安全不同的要求水平，亦或说满足各地政府对不发生燃气事故的追求，行政相对人承担各类不必要义务的可能性和得不到救济的可能性大大增加。
《规章制定程序条例》可以作为规范性文件程序合法审查的依据，第36条规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行”。而明确对规范性文件限制和监督主要还是来自几个规范性文件。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明文规定“严格制发程序，行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序”。但在当前燃气安全领域需求急迫的前提下，颁布主体作为最了解程序的主体，为了实施的方便刻意规避了法定程序。以某省级住建部门所发布的规范性文件为例：“燃气经营企业应及时为餐饮用户配套安装联动切断阀，费用纳入燃气经营企业经营成本，不得向餐饮用户收费”。此项规定从整体安全看确实加快了联动切断阀的安装速度，以降低用户成本的办法提高了安全程度，但对燃气经营企业额外需要花费大量支出的义务条款没有征求意见、举行听证就直接发布仍属于程序错误。不仅如此，特许经营企业经营成本及费用支出调整是否属于住建部门制定权限范围、是否有超越权限这一法律问题也模糊不清，当前燃气安全领域的治理需求确实迫切，但无论何种原因，简化程序不等同于规避程序。
再例如某省住建部门所制定某《实施办法》规定：“燃气经营企业对使用管道燃气的餐饮用户每月开展一次安全检查，对重要区域、大用户应当加大检查频次，新开户、停用后恢复供气前必须开展安全检查”。此内容同样增设了燃气经营企业义务。上述两例中，燃气经营企业作为特许经营单位，与政府之间本就以行政协议方式做出双方约定，行政协议赋予行政部门以行政优益权，却不代表任意政府部门均可自由设置任意义务性内容，行政协议的存在并非默认特许经营单位与政府之间处于不平等地位，而是在于行政协议隐含了行政机关对未来行政权处分的约定［7］，约定是否包含了特许经营单位必须服从任一政府部门所附加的义务，或附加义务是否属于政府部门行使行政优益权值得进一步研讨。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》虽列举了“未履行法定批准程序、未履行公开发布程序”两条严重违法制定程序形式，但此种严重违法程序几乎不会被最熟知程序规则的制定机关违反，程序普通违法或程序瑕疵又不会成为文件废止的理由，再加之以为了安全的主基调，程序性规则在规范性文件这里是否需要遵守也就变得无关紧要了。
最高人民法院在2018年发布《行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》时表示，“规范性文件附带审查制度对促进公民权益保护、推动行政执法的‘源头治理’、监督规范性文件的制定以及促进法治政府‘科学立法’具有重要的意义”［8］。
燃气安全领域的行政规范性文件与其他规范性文件在程序上相同，因此审查模式也相同。《行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。从条文中不难得出，对于规范性文件的审查以对具体行政行为提起诉讼为前置条件，单独对规范性文件的诉讼不构成独立的诉讼。
规范性文件虽不是正式行政法渊源，但仍属于行政系统部门所制，可以认为是行政部门权力的延伸，立法机构显然并不想将规范性文件直接纳入行政法诉讼范围，以此间接地赋予法院决定规范性文件存废的权力［9］。《行政诉讼法》规定的规范性文件司法审查权，并非这项权力在我国行政诉讼制度中的首次应用，最高人民法院自2000年起就通过司法解释等文件逐步创设了这项权力及其运行规则［10］。现实中规范性文件实属过多，立法者无法对此置若罔闻，以折中方式设计出附带性审查模式，体现司法审查权的主要目的是监督行政权，也折射出了立法者想进一步对行政权力约束的初衷。
《行政诉讼法》第53条规定“……可以一并请求对该规范性文件进行审查”。法条原文使用的是“该规范性文件”，从文意解释的角度来看指的是文件整体，而非规范性文件的相关条款。
但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第148条规定，法院在审查时可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序和作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。
在燃气安全领域，笔者倾向于审查相应条款而非整体文本。主观诉讼与客观诉讼是大陆法系国家对行政诉讼功能的一种划分，主观诉讼以权利救济为主要目的，客观诉讼则以行政合法性监督为主要目的，最高人民法院在多个裁判文书中指明了我国行政诉讼的“主观诉讼”定位［11］。在燃气安全领域，规范性文件内容虽然繁多，但都围绕着安全具体展开，条款多为技术性要求，对行政相对人产生额外义务的条款较少，而往往都是此类义务性条款是争议的核心或者行政执法的依据。更通俗地说，行政相对人往往是对行政依据条文不满而非对文件全部内容不满，通盘进行判断势必导致行政相对人的诉求得不到重视，重心偏移，无法完成主观诉讼；其次，文件内容虽涉及各个主体，但各个主体对应的内容不会是文件全部，与主体产生关联性的只是某些条款而已；最后，燃气安全文件内容多为燃气行业专用术语，对全文的审查势必进一步增加诉讼的耗时，使行政相对人的诉求得不到确切的回应，导致的副作用是行政相对人因不愿意等待一个不确定的结果而费时费力地发起行政诉讼。
从一定程度上看，对于规范性文件具体条款的审查，其实质是在检验规范性文件的一般规则能否在具体案件中转化为行政行为的相应准则，完成从一般到特殊的规则指引［12］。法院作为行政纠纷的处理机关，不应该过多地发挥规范性文件备案审查机关的功能，从而浪费司法资源，对条款的的审查才更符合行政诉讼的目的。
数年来的实践表明，规范性文件附带审查在行政诉讼中呈现出明显的“三少”特征：一是案件数量少，二是进入审查的比例小，三是最终被确认违法的规范性文件寥寥无几［13］。现围绕燃气安全领域的的潜在原告燃气经营企业、终端燃气用户讨论“三少”成因。
以燃气经营企业为例。若某燃气经营企业对上文所提“燃气经营企业应及时为餐饮用户配套安装联动切断阀……”、“燃气经营企业对使用管道燃气的餐饮用户每月开展一次安全检查……”两条款存有异议而寻求救济时会发现行政复议与行政诉讼均无法实行。行政复议与行政诉讼建立在具体行政行为之上，但此时没有发生任何具体行政行为。没有具体行为用以附带，燃气经营企业无法对存疑行政规范性文件发起救济，而在行政规范性文件被认定无效之前持续有效，燃气经营企业只能执行。
再以终端燃气用户为例。某省级住建部门所发《隐患排查通知》规定“对……等严重隐患要责令整改，拒不整改的要停止供气”。从字面含义判断，该规定内容中的“停止供气”不仅不属于当前任意一种具体行政行为，更没有引用相关法律作为停止供气依据。从实质看，借鉴《安全生产法》对燃气相关条款（第36条第4款）的行政处罚内容，其采取了责令整改、轻微罚款、较大数额罚款、停业整顿的递进模式，当前终端燃气用户多以使用燃气为生产经营之本，停止供气与责令停业整顿实质上具有相同功效，但“停止供气”的非“行政行为身份”使得终端燃气用户受到同等遭遇却无法获得同等行政救济，更匪夷所思的是“停止供气”实质上更像是一种燃气经营企业同终端燃气用户的民事行为，各行政部门都有权、有责对终端燃气用户处以行政处罚，他们都没有做，却让燃气经营企业以民事方式处理，多少有规避行政诉讼之嫌。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第53条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”。
条文明确限定了审查的请求时间区间，而终端燃气用户对诉讼法的各类时间节点是没有任何概念的，从实践上来看，多数用户仍聚焦于自己所诉的具体行政行为，并且传统理念认为某份规范性文件是否违法并不受起诉时间的影响，若超过相应时间提出，则本可能违法的行政行为又变成合法，时间点的不同致使行为本身性质不同属实与无法律知识的自然人观点相违背。虽然有相关学者认为附带审查请求的可以延长到整个诉讼过程，但不置可否的是目前多数的附带性审查仍然限制在一审之前。
正如上文所述，一个违法的规范性文件可以产生无数个违法的行政执法行为，但遗憾的是对确实违法的规范性文件审查的效力仅适用于诉讼本案，判决约束力仅针对于案件具体行政行为而不及于规范性文件。这就导致司法审查无法切实影响到规范性文件，治标不治本。虽然从理论上讲，司法判决一般是针对个案作出的裁断，其效力具有相对性，规范性文件附带审查案件的行政判决也不例外，但是，适用类案裁判是司法活动的一种重要形式，其在不同的法律传统中都扮演着一定的角色［14］。《行政诉讼法》第64条规定，确认规范性文件不合法的审查结果处理方式是不予适用和提出司法建议，与我们当前所熟知的沟通和协商的监督模式如出一辙，看似否定其行为，但又认可其权力，也就是说行政部门仍可以凭自己之意志去继续实施被法院认为不合法的规范性文件，在正式自我否定规范性文件之前，其仍继续有效存在。
规范性文件具有的普遍约束力和反复适用的效力在这种情况下持续损害其他相对人的合法权益，甚至还会出现不同当事人在不同地点同时对同一规范性文件提出审查要求，浪费司法资源，违背平等适用原则。当司法审查的对象不仅是一次性适用的行政决定，还包括可以反复适用的规范性文件之时，“案结事了”就有新的司法要求：它不仅要求面对个案的“定纷”，还要求面向未来的“止争”，即“避免或者减少同类冲突的重复出现”［15］。总之，若规范性文件被确认不合法后，其效力仅限于个案，虽然缓和了司法机关与行政机关之间的关系，但司法机关在一定程度上会成为矛盾的聚集点。
自古以来之所以民告官是一个难题，不仅仅因为被告的人是官，而在于审的人也是官，法院作为受理机关也必须考虑自身所处的位置。何海波［16］指出：“按照中国的人民代表大会制度，上级行政机关有权更有责任监督下级行政机关的规范性文件，人大也有权监督政府的规范性文件，他们都没有做，却让法院来做。而且法院附带审查后没办法撤销，还得靠行政机关。结果法院越搞越被动，公信力越来越弱。”
管辖对诉讼活动的进程和结果有着重要的影响。行政诉讼的级别管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限［17］。《行政诉讼法》第53条规定了各级人民法院对于规章以下、无论何级政府制定的规范性文件均具有一并审查权，结合附带性特点，这就意味着只要产生了具体行政行为，基层法院都可以受理，这仅仅降低了民告官准入的门槛，然在真正实施过程中却无形提高了实质审理的门槛。
燃气安全领域的规范性文件制定主体多为省级或地级市部门，基层法院作为区县级单位完全会因为受理具体行政行为案件而以下审上，不仅从“民”的角度去判断，对区级法院能否公正审理省市级单位是没有信心的，基层法院自身也十分谨慎，从实际操作层面看，大多数法官必定有所顾虑，能审审不了，不敢审。黄学贤［18］对某市19家基层法院79名法官的问卷调查和访谈发现，多数法官不敢主动审查规范性文件，即使介入审查，所审的内容也比较有限，多数法官不敢在裁判文书中对规范性文件进行评述。法官习惯于用司法建议、协调和解、视情况而定等柔性手段，来解决违法的行政规范性文件给行政相对人带来的危害。
从思想观念上看，现代行政国家背景下法院的“机构能力”局限是客观存在的，附带审查的规范性文件反映了地方政府与行政机关的政策取向，而法院的审查判断尽管限于个案效力，但同样会对政策落地产生一定的外部化效果［19］。
另外，基层法院都可受理也会导致某种极端现象发生，即一份规范性文件在全省或全市所有法院都进行附带性审查，各基层法院在不知情的情况下同时审查势必造成审查结果不一的现象，民和官的矛盾在处理的过程中演变成了官和官的矛盾。司法机关对于同一份规范性文件合法与否的认定冲突，不仅会让行政相关人的认识产生混乱，让行政机关的执法行为无所适从，也将使得行政权威和司法权威大打折扣［20］。
总而言之，法院不能因为自身难点而关上司法救济大门，燃气安全领域的潜在原告数量最多的为终端燃气用户，是日常生活中的居民、餐饮企业、各类食堂、普通经营单位等，区级法院无疑是他们最方便能接触到的司法机关了。一些燃气经营企业作为特许经营单位，虽为跨区经营或跨市经营，但根据《行政诉讼法》第15条仍较难直接诉至中院。
法院作为司法机关对于燃气安全领域的行政管理是陌生的，对规范性文件制定的来龙去脉缺乏专业的考量。以此为前提，法院会倾向于审查规范性文件的程序性内容而将实质性内容放在次要地位，毕竟对于规范性文件的审查本就是附带性的。
尽管规范性文件的位阶最低，规范性文件仍然每时每刻都在影响我们的生活和生产。我国虽然没有三权分立的概念，诉讼附带性审查的目的只是敦促行政部门依法行政，规范性文件的问题仍应由行政部门自己解决。行政复议、备案审查、程序正当、实质合理仍是完善规范性文件的最优解。
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