全方位推动行政争议实质化解
——访江西省高级人民法院
党组书记、院长傅信平
记者：周瑞平
南昌铁路运输两级法院充分发挥跨区划管辖行政案件优势，将府院协同化解行政争议贯穿行政审判全流程，努力实现案结事了政通人和——
打造实质解纷“直通车”
走出行政审判“新路径”
深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。
——摘自党的二十届三中全会《决定》
“您让我们感受到了法律的威严和公正。”近日，江西省南昌市西湖南站工商公司致信南昌铁路运输法院，感谢该院行政庭庭长楼赟“不仅为企业解决了实际问题，更让企业重新树立了对法律的信心”。
原告南站工商公司诉被告某行政机关不履行房屋征收补偿案，楼赟组织十多次调解，不偏不倚，圆满化解了持续八年的纠纷，企业最终获得合理补偿。
这类行政争议，对南站工商公司来说，可谓是关乎企业生存的关键一案；但对楼赟这些行政法官们来说，不过是众多案件中的一件。
法之善者，如我在诉。南铁两级法院自2017年10月跨区划集中管辖三市行政案件以来，积极探索构建行政争议全流程实质化解机制，打造多元解纷“直通车”，努力在法治轨道上实现案结事了，提高行政裁判的公信力和人民群众的认同度，增进人民群众与政府之间的相互信任，助推法治政府建设。
“补偿款已经拿到了，挺满意的，感谢曾法官为我们的事操心。”
8月28日，江西省贵溪市滨江镇柏里村，72岁的江国胜见到承办法官曾艾雪，顿时笑容满面。江国胜拉着曾艾雪穿过飘着稻花香的田埂，站在蓄满水的鱼塘边说道：“我在这里开采红石30多年，采石是赚得多，但粉尘多，对身体健康影响大。现在矿坑变成鱼塘，可实现长远发展，我家的居住环境变好了，对子孙后代都有好处。”
江国胜曾为红石矿场闹心了5年。
2019年初，贵溪市自然资源局为落实自然资源部督察江西省生态环境问题时提出的整改要求，对28户红石矿场采取政策性关停措施。已缴纳矿业权出让收益费的10户矿主因不服贵溪市自然资源局作出的行政补偿决定，今年3月向南铁法院提起行政诉讼。
矿主们诉请补偿的价格畸高，能否妥善化解这批矛盾尖锐的群体性纠纷，会对矿区生态及时修复及成效产生影响，也会对其他处于观望而未提起诉讼的矿主产生示范效应。南铁法院及时组织贵溪市人民法院、司法局、自然资源局相关人员召开行政补偿争议法律论证会，改变了被诉行政机关履职态度。曾艾雪深入每户红石矿场进行实地勘查，协调双方当事人选定评估机构，帮助确定评估内容。历经数月不懈努力，于今年6月促成矿主和行政机关达成行政调解协议。
“南铁法院法官在贵溪蹲点，不辞辛劳跑遍每个涉案矿场，向矿主讲法讲理讲情，引导矿主回归理性诉求，市政府有关部门成立专班解决问题，最终达成合法合理的补偿协议。”贵溪市人民政府副市长项亚波说：“多年的争议圆满解决，干群关系变得融洽，矿山生态修复及时推进，实现双赢多赢共赢的效果。”
这是南铁法院就地立案、就地审理、就地协调、就地化解行政争议的缩影。
2017年10月，经江西省委、最高人民法院批准，南铁两级法院跨区划集中管辖南昌、新余、鹰潭三个设区市行政案件，迈出破解行政诉讼“主客场”现象的重要一步。
“为了克服跨区划管辖固有弊端，坚持便于当事人诉讼、便于人民法院依法独立公正行使审判权、便于人民群众感受到公平正义的‘三便’工作原则，南铁两级法院推行跨域立案，在新余、鹰潭两市设立行政审判巡回法庭，打造‘半小时高铁圈’巡回审判机制，最大限度方便人民群众诉讼，减轻当事人诉累。”南昌铁路运输中级法院院长鄢俊介绍说。
巡回法庭设立以来，南铁两级法院到新余、鹰潭巡回审判率达95%。
“南铁跨区划行政诉讼管辖改革方案”赋予南昌市非城区、新余市、鹰潭市共8个县区的当事人行政案件管辖选择权，当事人也可在当地法院起诉。数据显示，当事人选择到南铁两级法院起诉案件数占三市行政案件的97.36%；南铁两级法院受理的各类行政案件约占江西省行政案件总量的三分之一，调撤率、上诉率等审判质效主要指标均优于全省平均值。
“南铁两级法院的实践表明，跨区划管辖、专业化审判，具有独特的优势，对全省法院行政审判工作起到了示范引领作用。”江西省高级人民法院行政庭庭长万进福说。
“我们乘坐公司的汽车上班途中发生交通事故受伤了。新余市人力资源和社会保障局说我们超过60周岁了，不给我们认定工伤。我们要告状。”
今年4月23日，南铁法院设立在新余市渝水区人民法院诉讼服务中心的立案窗口来了5位农民工，个个愁容满面。他们在新余某公司打工，上班途中遭遇交通事故受伤后，新余市人社局以超过法定退休年龄为由不予认定工伤，新余某公司则以未结清工程款为由，拒绝支付赔偿款。
“你们可以先申请行政复议，时间快，成本低。”工作人员指着“行政复议窗口”牌子解释道。
楼赟恰好在渝水区法院巡回审案，了解到5位农民工情况后，决定将该批案件引流至行政复议。
次日，楼赟与新余市司法局复议科科长阮菊花专门到新余市人社局召开府院联席会议，针对5位农民工的遭遇是否予以认定工伤的法律适用问题进行探讨，消弭了人社局关于超过法定退休年龄劳动者在上下班途中发生非本人主要责任的交通事故，是否应当认定工伤的适用法律标准不统一的分歧。随后，法院组织召开人社部门、用人单位、农民工代表参与的协调会，通过讲事实、摆道理、说法理，修复各方的互信，达成应予工伤赔偿的共识。
面对5位农民工要求赔偿金额较高、用人单位压力较大的现实困难，楼赟、阮菊花一起到新余某公司走访，了解企业情况，提出可以分期支付赔偿款的调解方案，顺利促成双方达成和解协议。新余某公司先支付一半赔偿款52万元，剩余款项将在两年内付清。
“都说工伤官司一打就是好几年，真没想到我们的烦心事这么快就解决了。”农民工代表脸上露出了笑意。
“近几年工伤纠纷大幅上升，在法官的建议下，新余人社部门进一步要求企业规范合法用工，鼓励购买雇主责任险，有效减轻出现工伤事故后企业的负担，保护了企业和劳动者的权益。”新余市人社局法律顾问刘维保表示。
“通过以点带面，解决了普遍性问题，从源头减少同类行政争议的发生。”阮菊花说。
新修订的《中华人民共和国行政复议法》于2024年1月1日起施行后，南铁两级法院和新余市渝水区、鹰潭市月湖区人民法院诉讼服务中心都设立了行政复议受理窗口，积极引导符合相关条件的当事人先行复议，全力支持行政复议成为化解行政争议的主渠道，促进更多行政争议化解在复议阶段。
司法行政部门利用其在化解行政争议、法治政府考核及行政复议中的特殊职能优势，推动行政争议化解在当地和初始阶段，从源头减少行政诉讼的增量。
今年1至10月，三市行政复议案件数量均大幅增加。其中新余市行政复议案件410件，同比增长87%，经复议，行政机关直接纠错率36.8%；而南铁两级法院受理新余市各类行政案件（含一审）同比下降了31.6%，行政机关一审败诉率降至2.63%。“大复议、小诉讼”趋势初步形成，绝大多数行政争议化于萌芽、止于诉前。
行政争议实质化解，既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。
聚焦行政审判中发现的苗头性、共性问题，南铁两级法院通过发布行政审判白皮书、向行政机关发送司法建议等方式，推动行政争议从一案化解，到融入一个行业、一个领域、一个地区突出问题的源头治理、系统治理，从源头减少行政争议的发生。
2023年6月，南铁中院在审理一起已超过退休年龄的建筑工人提起的不服工伤保险资格确认和行政复议上诉案时，以副院长卢启哲为审判长的合议庭敏锐地发现，建筑工程施工许可中不再审查建筑项目参保证明后，出现了劳动者权益难以得到合法保障的问题。
“经系统梳理历年类案，我们发现涉建筑业工伤保险资格认定类案件，98%以上的建筑企业没有按项目参保形式为劳动者缴纳工伤保险费。”南铁中院法官助理章鹏在说。
南铁中院针对建筑企业按项目形式参加工伤保险比例较低，工伤保险参保扩面存在不足；人社部门在工伤认定程序中，对建筑业农民工工伤维权保障力度不够；人社部门对建筑业已享受养老保险待遇的劳动者保险救济不够等问题，于2023年10月30日向江西省人力资源和社会保障厅、江西省住房和城乡建设厅发出司法建议。
“该司法建议针对性很强，找到了矛盾纠纷频发的源头，提出了解决问题的方法，对提高全省建筑业项目参保比例，保障全省农民工工伤保险权益具有重要意义。”江西省人社厅工伤保险处副处长程勇说。
该司法建议被行政机关全部采纳。2023年12月，江西省人社厅与江西省住建厅联合下发《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的通知》，规范了全省建筑业项目参保工作，压实了建筑企业责任，保障全省建筑业工人的合法权益，尤其为已到退休年龄仍在建筑业继续工作的劳动者增添了一份保障。
2020年以来，南铁两级法院共向行政机关制发司法建议67份，先后促成江西省企业女职工退休年龄完善、南昌市36平米补偿安置补助救济政策调整、南昌市超标电动车政策规范等，促进社会治理体系进一步完善。
提高“关键少数”依法行政意识和水平，是减少行政争议源头增量的关键。南铁中院先后与江西省委党校以及南昌、新余、鹰潭三地市委党校等共建5个法治教育基地，通过常态化开展示范庭审、“依法行政”互动论坛以及赴行政机关进行专题授课等方式，全面提升行政机关“关键少数”与一线执法人员的法治思维和依法行政水平。通过同堂培训，统一执法司法理念和标准，共同提升业务能力。
南铁两级法院与省、市级行政机关共建了14个行政争议源头治理办公室，实现人社、住建、市场监管、自然资源、生态环保、城市管理等重点领域全覆盖。依托地方党委政法委综治平台，建立17个行政争议协同化解工作站，形成了行政争议源头预防和化解的高速“路网”。
针对行政案件办理过程中府院数据无法共享、工作协同不畅等问题，南铁中院创新打造“府院通”平台，提升府院互动工作效率，助推行政机关在行政环节化解争议。
“我们在办案过程中，通过向行政行为明显不合法、不合理、不规范的被诉行政机关发送工作建议函，督促行政机关自我纠错、自行化解，收到较好效果。”南铁中院行政庭副庭长熊娇娇说。
截至今年10月31日，三市一审行政诉讼案件全面下降，南昌市辖区同比下降26.71%，新余市辖区同比下降10.57%，鹰潭市辖区同比下降22.08%。这表明，法治社会建设取得新进展，辖区百姓对政府的满意度不断提升。
来源：人民法院报
