周天勇专栏(第152期)｜财政税收和治理层次体制统筹与联动的理想改革

与现代体制比较，中国存在的突出问题是，治理层级数量多与税收来源少的扭曲和错位。目前政府层级过多和收入渠道少并错位的问题在于，宏观税负较重，国家治理体系有不安全隐患，费多费乱影响营商环境，地方收入来源少而无法理想地承担公共事务。文章建议，按照中央强（控制力）、省区平（区域管理）和基层实（具体做事）的，国家能够政治统一稳定的治理，设计政府层级和税源及收支。

作者：周天勇 侯启缘

国家治理层级及其各级收入支出体制，至今没有改革理顺。既造成了今天财政收不抵支、地方债务高企等混乱，也成为国家长治久安的隐患。解决其问题，需要通过推进行政和财税体制改革，从根本上消除国家治理层级过多与税收来源渠道过少并不对称之间的错位。三中全会提出，要推进财政税收体制的改革。本文就其谈点算法和建议。

从政权治理层级体制看，大多数国家以“上层中央—中间省州—基层市县”三级为主，并且税源配置社保税、消费税和房产税三条主渠道并且规模自上而下呈“两头大，中间小”的格局。

中央政权治理体系实际为央地关系中的中央政府，其作为一个国家的宏观管理者，具有区别于地方各级政府的职能和义务。中央政权的事务集中体现为战略性、资源型、公平性、安全性和基础性的要求。具体包括：其一，维护国家主权和领土完整，包括国家安全；其二，制定和运用宪法和法律，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，并运用法律手段调节社会经济政治秩序；其三，保持宏观经济监控发展和稳定运行；其四，限制垄断、保护竞争；其五，制定和完善保证市场充分竞争、有序运行的统一规范；其六，推动区域协调发展和开发；其七，构建和完善社会保障网等。

省州政权体系作为中央与基层政权的衔接，其承担了较多的中央与地方交叉性事务。具体包括：其一，贯彻执行中央制定的政策法律法规，并按照国家统一的法律和政策，制定地区性政策与法规，促进本地区社会经济发展，保证就业；其二，负责本地区教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护区域性的地方社会治安，承担地区性救灾工作；其三，负责具有全省意义的基础设施与公益性项目的建设；其四，促进和规划本省内市场体系的建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争；其五，协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务。

基层市县政权体系作为整个国家行政管理体制中最为基础的环节，直接承担着组织、协调和管理经济社会发展事务。具体包括以下几个方面：其一，贯彻执行中央、省制定的政策法规，促进本地区社会经济发展；其二，负责城市地区（市级政府）或农村地区（县级政府）教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护本地方社会治安，具体组织本地方的救灾工作；其三，负责本地区基础设施与公益性项目的建设，以及城市规划、交通、卫生、供排水、供电、供气、垃圾清运等，满足市民生活和生产经营的基本需要；其四，协调处理本地方的行政事务，完成中央、省委托的其他事务。

中央—省州—市县三级治理体系及事务有不同的侧重及支出需要。中央强—省州平—县市实和中央直接转移支付于民众和基层，并既中央集中和又惠及民生的，保证国家政体安全的事务和收支架构。从收入支出看，中央收入55%，绝大部分不通过省直接向基层和民众转移支付25%；省级收入15%，支出20%；基层收入30%，加中央转移后支出50%，其中包括向居民直接转移的医疗养老等支出。

治理政权架构中的另一国家安全设置是，大部分国家社会保障收入归中央。因为人口及劳动力全国性流动，还有养老医疗保障交往中央，由中央统一发放，使基础保障公平化，并使民众对国家有归属感。如果归地方收取和直接分配居民，则会形成地方对流动的割据，特别是民众的归属认同感很大程度上在地方，而对国家的认同感有不同程度地降低。

现代国家税法体系中，中央规定税源划分等，省州和基层可调节自己层级税率和减免等，执法权分散于三级政府，并且依法收税。税收立法和执法以增强中央调控能力与强化基层政府公共管理和服务能力为目标，并按照税收分税，各层级政府税源相对固定。

中央政权治理体系的税收来源以个人所得税及社会保险税为主，还包括企业所得税、关税、消费税、遗产税及赠予税。其中个人所得一般占比最高，占中央税比例达到50%以上；其次为社会保险税，一般在30%左右，再次为10%以内的企业所得税。中央收入总额占国家总税收的比重约为55%左右。

省州治理体系的税收来源以消费税为主，同时还包括一部分资源税、企业所得税、个人所得税中的地方分享比例等，其税收总量一般控制在全国总税源的15%左右。

基层县市治理体系的税收来源以房产税为主，占到本级总收入的60%左右，其他还包括资源税（一部分）、契税、土地增值税、遗产税、排污税、车船牌照税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种，其收入总量应保持在全国收入比重的30%左右。

与上述现代体制比较，中国存在的突出问题是，治理层级数量多与税收来源少的扭曲和错位。

中国政体目前形成了“中央、省、地级市、县、乡镇以及行政村”等五级半的治理层级结构。1982年出台法律，省级政府可在必要时经国务院批准设立派出的行政公署，但后来演变为地市级政府；1983年农村城郊人民公社取消和乡政府重新恢复建制。现在行政村虽然并非一级政权，但村级党政领导人员由财政发放工资，实际变成了半级政权。

中央收入中很重要的问题是，本应当为中央收入的养老医疗等社保缴费由地方收取。社会养老和医疗等保障缴费收入占全口径政府收入比重已经从1989年的1.5%上升到2023年的22%，但全部由地方收取。税收占政府全口径收入的比例从1993年的70%下降到了2023年的45.72%。因此，虽然中央税大体占全部税收的55%左右，再加中央非税、基金和资本金预算收入约占这部分收入的10%，总计中央政府财政收入占全部政府总收入的28%左右。这与许多国家中央集中55%左右，相差接近一半。

地方政府收入有三个扭曲。一是省地四级政府分配全国总税收的45%。2016年原地方主体税种营业税改为增值税后，地方政府收入高度依赖于与中央共享的税收。问题出在总税收也只占全部政府收入的比例为45.72%，虽然中国地方政府比许多国家多两极，但分配的税收部分只占全部总收入的21.37%。二是非税和行政基金收入比例较高。2023年非税和不包括土地出让金的基金收入占全国一般预算收入、基金收入和资本金预算收入的比例高达18.5%。三是地方土地出让金收入曾经丰厚，供养规模膨胀，2023年断崖式下降，未来将趋于枯竭。2020年时地方政府收取84142亿土地出让金，当时占全部一般财政收入加资本预算收入的29.92%。财政税收和土地出让金丰裕的时期，地方政府事业机构增多和人员增加，基层需要财政供养的规模膨胀。但是，2023年财政收入增长放缓、土地出让金规模和占比下降为57996亿和18.73%，其中包括一些地方政府为了稳住财政收入让本地国企贷款购买土地支付的款项。

目前政府层级过多和收入渠道少并错位的问题在于，宏观税负较重，国家治理体系有不安全隐患，费多费乱影响营商环境，地方收入来源少而无法理想地承担公共事务。

经济学家斯库利和卡拉斯，在20世纪90年代分别对世界118个国家的GDP税负率与经济增长的关系进行了分析，发现在税收占GDP比例19.3%时，增长速度最快。他们认为，考虑其他因素，最优比率在23%。而从这一比率逐步上升，相关的经济增长速度将会逐步下降。然而，2023年我国GDP宏观税负率已经达到31.43%。企业税费占企业增加值（劳动报酬加利润）比率在25%到30%之间。

本来应当由中央统一征收的社会保险费却由地方收取，不利于民众对国家归属感和认同感。同时，由于人口在全国流动，尤其是在适龄阶段向发达地区集中以获取高收入和工作机会，而在退休后返回落后地区养老的情况较为普遍，按地区缴纳社保将拉大区域差距，尤其是加重落后地区的养老压力。

省和地市级政权对地方政府财力（包括本级自收部分、中央转移支付和基层政权向上集中等）具有较大的分配权，这就导致资金难以下沉到任务重、压力大的基层政权，反而责任小、事务少的层级掌握了更多的财力和资金配置权力，甚至由于这类层级人员冗杂、编制繁多而导致中央转移支付经费无法落实到基层民生和社会建设领域中。这也形成中央—省—地—县体系的架空和漏损等方面的政体稳定隐患。

近两年，向中央净上交的省市数量和收入规模在减少和收缩，需要中央净转移的省市数量和收入规模在增加和扩大。现有从中央层层转移支付的体制，也相当于罚勤奖懒，发展越差越增加转移支付和省际对口帮扶，容易形成鼓励落后、抑制发展的氛围。

目前，四级政府分税收的45%，加上土地出让规模的大幅度收缩，还本付息压力较大，地—县—乡三级政府收入普遍饥渴，各政府层级、各行政监察司法机构、政府各事业单位，千方百计乱收费、乱罚款、乱没收和乱倒查收钱，严重抑制了经济景气的恢复。税费负担率太高，利润率低甚至亏损，是我国创业者躺平、企业投资增长下降、商铺门店收缩和产业向外转移的一个重要原因。

从近期看，全国许多地区基层普遍出现了党政事业工作人员工资支付困难，基层政府经费一再压缩影响到日常的行政工作，保运转成为要务。行政和大企业垄断性的水电油气等也乱计量和乱涨价，市内公交、垃圾污水处理、消防应急等资金在收缩，教育医疗居住等民生支出也受到限制。若长期持续，很可能导致国家治理特别是基层这一级政权治理体系的自身运转、人员供养、教育医疗居住、其他民生事务、基层安全、基础设施运行、乡村发展等遭遇困境，甚至绝境，地方政府治理可能面临崩溃风险。

总体思路上，按照中央强（控制力）、省区平（区域管理）和基层实（具体做事）的，国家能够政治统一稳定的治理，设计政府层级和税源及收支。

适当增设中央直辖市，推进大省分省、省直管县，乡财县管体制改革，缩小管理幅度。加快五级半政府向三级政府转变。积极借鉴重庆和海南增设直辖市直管县及浙江、湖北、河南等省在财政组织人事等方面直管县和扩权强县的改革实践经验，取消其他省、自治区的地市级管理县的体制，成为自身独立的政府层级。积极推进“乡财县管”，实现财权与事权的统一。积极借鉴浙江等地“乡财县管”的经验，将乡镇政府改为派出机构，保留和精简城市街道派出机构。明确行政村和城市居民社区组织就是农民和市民自治组织，管理经费应当自筹，财政不予拨款，村领导由村组织负责劳动报酬。行政村和城市社区事务应由县往乡镇和街道的派出机构管理。

减少机构、精简人员，加快企事业单位市场化的进程。合并压缩党政部门数量，减少和取消辅警、协管、城管、农管和众多的执法大队等编制，精简单位中的非专业人员和冗员。大部分事业单位应加快市场化改革，自负盈亏，财政不再对其进行拨款或为其借款作信用担保。

政府全部收入占GDP30%，应当成为合理税负的一条红线。社会保险基金，费改税，明确由中央统一收取，中央税收比例应稳定在全国政府总收入的55%左右，本级支出30%。消费税全部划归省级，征收环节应真正后置到消费领域，而非提前到生产领域，省级全部税收比例应当稳定在全国政府总收入的15%左右，本级支出20%。明确并以土地房屋资产税取代土地出让金收入作为基层市县财政收入的主要来源，基层税收比例应当稳定在全国政府总收入的30%左右，本级支出50%。

中央转移支付不能纵向层层转移，而是大部分直接到居民账户和基层财政，少部分转移省本级使用。社保类税收应当直接转移支付到居民个人，不经省级和市县政府；其他类别的转移支付应减少规模和地区，以扩大地方发展经济自主权为导向，鼓励地方政府发展企业、刺激消费、持有财富、扩大税源，使更多的省整体上实现自我收支平衡。

在基层政权层级和事务设计与公共事务收入来源时，需要提醒和明确的一个基本逻辑是：政府无法向自己所有的土地房屋收取财产税。因农村集体经济效率太低，向其收取土地建筑等财产权税收，也很困难。因此，集体和政府机构自己所有且自己使用的城乡土地房屋越多，其可以收取的财产税就越少；相应的，当这些土地的使用财产权更多地为企事业法人和自然人所有时，可以收取的财产税源就越多。

以法以理征收房地产税，即征收房地产税的原则：

1.农业用土地不征税，农民现有的房屋宅地和承包林地不征税。

2.应征税的土地和房屋，其使用财产权应当是自然人或者法人拥有，不能对模糊而没有财产权边界的土地房屋征税。

3.因为是纳税人钱左口袋转移到右口袋，地方政府所有并自己使用的土地不征收房产税。政府向外出租的土地房屋，因租客不是财产拥有者，因此不得向租客征收房地产税。

4.农村城郊集体所有土地没有股份到农民而出租的，既不向集体征收房地产税，也不能向租用集体土地房屋者征收房地产税，更不能向租用居住权和其他使用权的租客征收房地产税。

5.已经40年到70年收取了土地出让租金的房屋和土地，不再征收房地产税，只能等到期后再续征房地产税。

6.新的使用延长年期、可以继承、确权登记、可以交易定价的有财产权的、未收取土地出让租金的土地房屋，才可以征收房产税，即老体制老办法，新体制新税收。

地方财政收入来源应当完成从土地出让金到房产税的战略性调整。坚持土地国有和集体所有制不变的前提下，推进土地和房屋的法人和自然人使用财产权的确权、延长年期，允许交易、定价、继承、抵押、入股和以地为本进行创业经营，对于当前仅持有一套房的市民可不征收财产税。

由于国有企事业单位持有土地面积较大，对国有企事业单位持有的土地进行面积核定，并据此征收土地财产税，以此抑制土地房屋浪费闲置，推进土地资源的优化配置和相关主体的市场化转型。

农村集体土地、宅基地，承包耕地、林地，其使用财产权应当确权到户；其他建设用地和未分户的集体农地、林地、园地，应当股份到户。以利于保护农民财产权利和利益，并使其可以资产化定价，该类土地未交易前对于当下持有的农民不征收土地房屋财产税，而当这些集体土地使用财产权交易出让后，则可以由获得长期土地使用财产权的法人、自然人缴纳财产税。

周天勇等：《中国行政体制改革30年》，格致出版社2008年出版。

周天勇：国家财政预算体制十年改革的框架性方案，国家发展与改革委员会综合司委托，2006年。

欧阳明：《我国税收增长问题研究：1994-2007》，博士论文。江西财经大学，2009年，中国知网。

李琼：“中国企业税费负担:规模测算及结构分析”，学习与探索，2020年第5期，第125-131页。