建设项目使用农村集体土地政策解读

由于土地政策涉及规划、批地、供地、指标、利用监管、补充耕地、调查登记、执法等，内容分散，规范性文件较多，更新变化多，比如对耕地的调查标准每年都在变化，（参考链接：国土变更调查技术规程(2022年度适用)、三调耕地比二调少了1.13亿亩的主要原因是调查认定标准的变化）诸如此类的因素导致即使业内人士也很难对土地管理制度有比较全面完整的理解，更何况很多只是想简简单单建个项目或者安安稳稳用块地的项目业主乃至乡镇等各级政府部门。

很多时候违法占地地方政府未必是不想好好报批，但由于政策过于分散，不同类型项目用地各有相应的文件，并受到其他文件的制约，实在难以完全了解，加上侥幸心理作祟，以为天上卫星也有睡着的时候，可能铸下大错，被绳之于法，但也造成社会财富的巨大浪费和个人及政府的巨大经济损失，影响社会安定稳定。自然资源部通报67个耕地保护督察发现违法违规重大典型问题

1998年颁布的《土地管理法》第一次明确我国实行严格的土地用途管制制度，将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用是是指农用地和建设用地以外的土地。

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。如果不办理农用地转用手续进行建设，可能涉及乱占耕地甚至基本农田，严重的可能会被判刑。自然资源部农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知

《土地管理法》根据用地在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内外即一般俗称的“圈内”和“圈外”设置区分不同的用途管制和用地审批制度。“圈内”用地农用地转用审批按照土地利用总体规划的批准权限来，谁批准规划就由谁批准农用地转用。“圈外”用地可以理解为农村土地，进行农用地转用应当由省、自治区、直辖市人民政府批准。

《城乡规划法》也有规划区的概念，所谓规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划主管部门不能在规划区外实施规划的行政许可。

究其原因，是由于立法者认为农村应当大部分属于生态和农业空间，不应当大量进行建设，规划时要先将需要建设的地区划入规划区或者说“圈内”，即现在国土空间规划的城镇开发边界，之外的空间尽量不允许建设。

这就导致乡村振兴的用地需求难以落地。

本文试图将常见的几种利用农村土地建设项目的途径及政策予以整合，并列出最新文件，供各方面有需要的人士根据自身需要选择适用。有些名词如点状供地，包括了征转合一、只转不征、不征不转等多个情形，还需要根据项目的具体情况选择不同的用地方式，不是简单的用一个名词就可以代表的。希望通过本文，大家对我国土地管理制度增加一点理解，还有问题的也可以在文末留言。

一、不是所有的集体土地都能征收为国有

任何项目用地首先涉及使用国有土地还是集体土地问题。《宪法》确立了我国土地的集体所有和国家所有的公有制度，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。

如何确定土地国有还是集体，看《确定土地所有权和使用权的若干规定》。国务院法制办、自然资源部及最高法判决明确，集体土地要转为国有应当经过征收，未经征收直接将集体土地登记为国有违法。

1998年的《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，对于可以使用农民集体所有的土地情形，只规定了兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》废除了此条，允许规划为工业、商业等经营性用途的集体建设用地直接出让、出租给项目业主，无需经过征收环节，与此相对应，明确了可以征收的“公共利益”的类型，缩小了征地范围。好比给原来没有围墙的房子装上了大门，但开了个窗口，不过现在窗口越来越小了。

新《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

2020年11月5日自然资源部《土地征收成片开发标准（试行）》，要求成片开发征收必须是在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区内。当前“三区三线”成果已经划定并上报使用，城镇开发边界比城市建成区的面积增量只有0.3倍，甚至小于城市建成区的面积。大量乡村振兴项目用地位于落在城镇开发边界外，不能通过成片开发的方式进行征收，实际上堵死了征转合一这个途径。

二、不是所有的集体土地都要征收为国有才能使用

（一）《土地管理法》明确了不征收为国有土地，直接使用农村集体土地建设用地的五种情形：

第五十九条明确，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，可以使用集体建设用地。

第六十条规定，农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地。

自然资源部也在多个文件（《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，《国土资源部 住房和城乡建设部 国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》，《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》，《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》，《文化部等十部门关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》）中鼓励这种做法。（参考链接：原创！深度！乡村振兴如何使用集体建设用地）

可以适用于养老服务设施、采矿用地、建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所、参与乡村旅游基础设施建设、改造建设住宿、餐饮、停车场等乡村旅游接待和活动场所等。

第六十三条规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式，将土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，交由单位或者个人使用。

尴尬的是，虽然2021年中华人民共和国土地管理法实施条例明确了集体经营性建设用地的入市程序，自然资源部发布了《集体经营性建设用地使用权出让合同》、《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》示范文本（试点试行），但由于对经营性用地是否包括商品住宅、是否征收土地收益等看法不统一，中央决定集体经营性建设用地入市暂缓全面推开，再行试点，自然资源部明确试点地区的限制性条件：不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发。

实际上用中央文件阻止了法律的实施，过于狭小的试点范围和对农转用的限制也令集体经营性建设用地的入市意义大打折扣。

自然资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》对自驾车营地用地进行规定：

选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。

（二）合作建设、租赁方式

1、依据《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）的规定，各省（区、市）可以根据本地实际，制定管理办法，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。（参考链接：超详细攻略〡城里人能否在农村建房，权益如何保障）

2、光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。参考链接：自然资源部等部委办公厅《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》

（三）一二三产业融合用地（参考链接：自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知、全国农村一二三产业融合发展用地新政汇总、合集！各地历史遗留问题、要素保障、乡村振兴、地下车位继承登记等文件汇编）

以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

1、适用情形：

规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的产业项目要进产业园区；

具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚；

直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内；

利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。具体用地准入条件、退出条件等由各省（区、市）制定，并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式。

对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

2、如何审批：

在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整。

三、不是所有项目都要使用建设用地

（一）设施农业用地

1、适用情形：农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

注意：自然资源部明确答复，农产品深加工、农家乐、餐饮住宿用地不属于设施农业用地，如果要建设，见第二点。

2、如何用地：设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。（设施农业用地无需审批，自然资源部农业农村部通知明确了）

3、可以使用耕地:属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划。破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

（二）某些行业可以不征不转可按原地类管理（就是直接使用的意思）

自然资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》整理了对特定行业的用地政策。

1、光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。

（注意这里政策有变化)自然资源部等部委办公厅《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》规定，光伏方阵用地不得占用耕地，不得改变地表形态，实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

2、旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

3、经市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

4、对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。

5、对利用现有山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。

6、允许在现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的保持现有土地权利类型不变

7、利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变

注：第6点和第7点来自《国土资源部 住房和城乡建设部 国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》，已失效，未在《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》中）

（三）临时用地（参见链接：《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》）

临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。

1、适用情形：

（1）建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。

（2）矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。

2、如何审批：
“用多少、批多少、占多少、恢复多少”

县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。

申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。

临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。

3、占用耕地：

临时用地可以占用耕地和永久基本农田，但必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。

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