置顶链接：全民所有资本市场化监管基本法
为什么建议将全民所有资本界定为三级所有？
——国企改革开新篇系列之十
梁军（全民监事）
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“全民所有资本实行分级所有、分级享有出资人权益的三级所有制。全国人大常委会对中央所属国家出资公司行使出资人权利，各省级行政区及各地级市人大常委会，分别对本行政区所属国家出资公司行使出资人权利。县（区）级以下现有国家出资公司并入地级市国家出资公司，且不再保留县（区）级履行出资人职责的机构。”
这一句话里，其实蕴含着重大的制度性建议。估计很多人看不出来。即使看出来了，也不一定认为是一个问题。
一
2008年颁布的《企业国有资产法》，对国有资产（即国有资本）的归属有明确定义——
“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”
这里的法律含义是——
所有的国有资本，不管是中央直接管理的央企，还是各地方政府（省、市、县、镇）所属国企，其所有权都属于国家所有，都由国务院代表国家行使所有权。地方政府并不拥有所属企业的所有权。地方政府只是代表国家，对所属国企履行出资人职责和享有出资人权益。
说得直白（极端）一点，地方政府“代管”国务院拥有最终所有权的地方国企，好坏都你负责，利润也归你支配。如果发生利益冲突，真要对簿公堂，那就没什么好讲的，国务院拥有划拨转隶的法理依据。
历史上看，这好像也没什么毛病。
计划经济时代，国家意志一统天下，国有资产国家所有，中央政府集中调配，天经地义。虽然也存在中央和地方的利益协调，诸如“分灶吃饭”问题，但是只要上面一声令下，国有资产跨省跨区域划拨，没有条件可讲。中央与地方，行业与战线，条条块块，来回整合。虽然过程拉拉扯扯，但是总归一团和气。全国一盘棋，大团结万岁。
话说回来，“条条”延伸到哪里，“块块”膨胀到多大，“条块”关系如何协调，其实是社会主义国家特有的一个重大现实问题。早年间，教员在《论十大关系》中，专门有一条讲“中央和地方的关系”。可见，国有资本的“国家所有”或“地方所有”，还真是一个大问题。
经过长期的博弈和演变，尤其是实行市场经济体制改革以后，央企和地方国企之间，已经形成泾渭分明的权益边界。这个博弈和演变的过程，肯定是存在矛盾的，有时候还挺尖锐，普通百姓不知道而已。重要战略资源和核心资产，绝大多数被央企囊括。央企的触角遍布各地，也不局限于重要战略资源和核心资产。一些地方先行投资发展起来的重要战略资源和核心资产，在条块整合中坚决不肯撒手，国务院也没有再动用国家所有权来划拨转隶，最后搞成了股权多元化企业。
说社会主义国家不存在中央和地方的矛盾，那就是睁眼瞎。只不过，在政治挂帅、权力上授的格局下，矛盾不易爆发而已。“睁眼瞎”的解决方案，变成了“睁一只眼闭一只眼”。
也就是说，虽然《企业国有资产法》是那样写的（国家所有、国务院行使所有权），而实践过程中，上上下下都不再较真。
维持现状也不是不可以。依现在的国有资本的“国有”属性，普通民众真的不关心所有权究竟是谁的，也基本上不关心本地国有资本收益的上缴和去向。即使发生从本地“所属”划归中央所属，恐怕也不会有人提出异议，也不敢提出异议。甚至，国企怎么改革，是做强做优做大，还是逐步私有化，基本上也没有多少普通民众关心。
这就是问题的关键。
我所研究建议的国企改革，就是要将社会主义国家的国有资本“国家所有”，做实其“全民所有”属性，定性为“全民直接所有”。那么，在全民的资本主体意识充分调动起来以后，大而化之的国有资本所有权，也应当在国家和地方分级所有问题上做出相应的法理调整。
如果将国有资本定义为全民所有资本，并且，全民所有资本所产生的收益将实行全民分红，进而，各地方所属的全民所有资本收益将在本地户籍（或常住）人口中分红，那么，全民所有资本的“所属”问题就必然出现。
从理论上讲，资本所属范围越小，利益关联越突出，利益相关者的关切越强烈，法律意义上的出资人身份越无可或缺。
看到这里，是不是能察觉到，我提出全民所有资本分级所有、分级享有权益这一“图”穷而显现的“匕”了？
二
我之所以心心念地呼吁将国有资本定义为全民所有资本，主张国有资本收益全民分红，就是要用最原始、最真实、最有力的市场化手段，唤醒全民的资本主体意识，彻底改变国企改革的生态环境，探寻一条全民所有、全民监督、全民共享的国企改革发展新路。
一旦确立了上述理念和主张，各地民众首先就会对本地所属国有资本的归属、发展、监管、收益等问题高度关注起来。理论上，这将会逐步形成一股庞大的民间力量，进而发生如下变化——
一是要求本地政府加大对国企的投资力度（做大蛋糕）。
当民众发现本地国企规模远远小于其他地区，因而在国有资本收益分红数额上落后于人，就会追问为什么。是不是以前的“抓大放小”搞过头了？是不是以前的“靓女先嫁”办傻事了？是不是以前的“退出一般竞争领域”上当了？是不是贯彻党中央“做强做优做大”力度不够？是不是应强化地方财政对国企的资本金注入？是不是应当鼓励国企在某些盈利性强的领域加大投资？
二是要求本地政府加大对国企的监管力度（保护蛋糕）。
当民众发现本地国企效益远远小于其他地区，因而导致可上缴的收益寥寥无几，甚至还频发腐败窝案，就会问责本地政府。国企改革搞得怎么样了？中国特色现代企业制度建立和完善了没有？市场化监管到位了没有？国企的选人用人、业绩考核、薪酬激励科学与否、公开没有？最关键的是，人大常委会委派到国企的全民监事履职尽责了没有？能不能用民众的评价和关切，对上述所有问题施加必要的压力？
三是要求本地政府加大对国企的收缴力度（分好蛋糕）。
当民众发现本地国企规模和效益还不错，但是用于本地全民分红的数量落差较大，就会提出合理建议。该收缴的国有资本收益是不是如数收缴了？国企留成用于发展或激励的比例是否合理？国企是否替代政府承担了本该由财政负责的公共支出？财政是否挪用了本该用于全民分红的资金补其他方面的亏空？本地人大常委会乃至人大代表是否履职尽责？
如此这般，你会不会觉得“那不是乱套了吗？”
真若如此，那将是全民资本主体意识的回归，将是社会主义民主的真谛。
前文介绍过教员关于马克思列宁主义的“一句话概括”——“就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。”
以上这样的可能，这样的民主力量，必将汇聚到本地“所属”企业的所有权问题上。与其这般，不如提早在法律上明确，或者说以法律的名义助一把力、添一把火——全民所有资本分级所有，进而堂堂正正、名正言顺地，而不是犹抱琵琶半遮面地分级享有出资人权益。
上文提到的教员的《论十大关系》，其中还有一条“国家、集体和个人的关系”。计划经济时代，每个人的利益直接和国家、集体的利益关联，此消彼长。处理不好，直接影响民众对社会主义制度（全民所有制）优越性的认识。所以教员十分重视。
市场经济条件下，怎么处理好国家、集体和个人的利益关系，体现在对国有资本收益的分配和使用上。我提出国有资本收益全民分红，这里又再提出国有资本所有权分级所有、分级享有权益，其实都是围绕着正确处理上述重大关系而设。
三
如果确定实施分级所有，该怎么分？分几级？
以下建议，部分内容超出了国企“改革”议题，事关对国资国企功能布局的再认识。我杞人忧天提几点些建议，大家看看无妨。
其一，尊重历史，先行确权，维持既有格局。
现在是怎么划分的，那就继续维持原状，先在法律隶属关系上调整了再说。一是明确中央以下层级国有资本所有权转隶各省级行政区和各地级市行政区；二是同时从政府履行出资人职责转隶各省市人大常委会。
做到这一点应该不难。历史上有过什么纠葛，合理不合理的，历史已经沉淀，磨合已无棱角。一屋子人，先分三张桌子坐下，坐下以后再说话。
难就难在要修订《企业国有资产法》等法律法规。这或许比登天都难。路虽远，行则将至。我先迈出理论探讨第一步。
其二，聚焦主业，逐步微调，强化层级功能。
在快刀斩乱麻，大盘子确定下来以后，再根据实际情况，尤其是在明确国家、省级、地市级国资国企的主体功能以后，尽量做出符合企业发展需求的调整。
国家层面的中央企业，按照《企业国有资产法》的表述，聚焦关系国民经济命脉和国家安全领域，控制重要基础设施和重要自然资源。这个应该没有什么疑议。
问题在于，省级和地市级该怎么定位？
现有的关于国有经济布局优化和结构调整的要求，其实主要是针对央企而言的。对省级、地市级乃至县级国资国企的功能定位，似乎一直没有明确的政策指向。于是，当地方国资国企也依葫芦画瓢地向“国家安全”“经济命脉”“国计民生”“重要行业”“关键领域”集中，往往找不到抓手，小脑袋撑不起这顶大帽子，结果就还是原有什么就继续抓什么，原来哪个企业搞得好，就继续抓那个所处的行业。
我建议：省属国企，聚焦本省区域协调发展、生产要素流动和基本公共服务。地级市属国企，聚焦传统优势产业、城市功能提升、科技创新孵化。
我还是用具体的行业例子来说明一下。
比如城市污水处理。前些年，一些央企发现这项带有公益性的行业有一定的发展空间，于是在一些条件比较好的地区进行了局部投资。一些中心城市本身业务需求量大，经济底子好，于是也纷纷成立相应的业务板块。
在我看来，这类业务，应由省属国企统筹布局，央企最好撒手别搞，地市级也最好能顾全大局。
理由如下——
一是该项业务涉及城乡公共服务一体化（均等化），需要统筹推进一体化发展。一些条件好的城市，用市场化的方式单独引进央企，那些条件不好的城市，乃至广大村镇，谁来负责推广呢？由省属国企统筹，既能凸显公益性，又不放弃市场化，可以用条件好的项目弥补条件差的项目，总体上保持一定的盈利（或不亏），便是最佳结果。
二是城乡公共服务一体化的统筹范围，以省级为宜。中国地域辽阔，经济发展不平衡，城乡公共服务一体化不可能全国步调、水平都一致。但是，既然是公共服务，又不宜太碎片化或各自为政，局部区域内还是要讲究一个均等和平衡。所以，应以省级行政区为统筹范围，由省属专业性国企作为该项业务的载体，在全省范围内统筹协调，肥瘦兼顾，以优补劣。
三是该项业务涉及规模和技术效应最大化，需要以量换价。该项业务涉及规划、施工、养护多个环节，涉及资金、技术、管理多样要素。既然涉及公共服务，就必须考虑成本及收费最低化。单个发达城市的体量和规模，都不足以推动效益和规模的最优化。
除污水处理业务以外，高速公路业务也如此。
全省的交通基础设施（含高速公路、省道、桥隧），本来就是一张互联互通的网。但是，人口密集、经济发达、交通繁忙的区域，采取市场化建设模式，各路资本竞相争夺，一条路（一座桥）就等于一部印钞机。欠发达地区无人问津，政府以名为市场化实为行政化的方式，“强迫”省属交通集团开发建设，财政（资源）不断投入，企业经营压力依然十分巨大。
改革开放初期，建设资金缺口较大，盈利预期不太明晰，动员社会资本参与开发建设，本无可非议。但是，在新时代条件下，是否还继续沿用这样的开发建设模式，需要为政者思考。
在类似污水处理、高速公路等项目上，是否继续沿用半市场化半行政化开发建设模式，暂不讨论。但是，能否将央企和个别市属国企投资管理的零零散散的项目，逐步统归当地省属国企统一运营，这是可以讨论的。
似乎扯远了。
我做这样的分析，无非是对国有资本分级所有以后，对某些需要根据功能定位进行调整归属的产业，提一点建议而已。
其三，收缩层级，化零为整，确保监管有效。
这一小节，我有重要建议要表达。
我建议国有资本分级所有，只列国家、省级、地市级行政区三个层级。说得再明确一点，就是取消县（区）级及以下层级的国有资本单独归属与监管机构。
十六大以后的国有资产监管体制改革，对县（区）级国资要不要单独设置监管机构问题，中央没有定论。各地政府东张西望，五花八门。同时，在此前的“抓大放小”“靓女先嫁”风潮中，县（区）级国资也是私有化和国有资产流失的重灾区。两厢叠加，时至今日，县（区）级国资监管与发展问题一直不明朗。
其实，十六大之前，江泽民同志在《关于十六大报告起草工作的批示》中提出：“地方管理的国有资产，是省市县三级为好，还是省市两级为好，还需斟酌。下放到县一级，管理和监督都难以到位。”
我高度认同上述顾虑和判断。
县（区）级国资现实状况是：其一，资产良莠不齐，市场竞争能力不足，多依靠政府资源和政策生存；其二，政府直接插手企业业务，政企严重不分，“钱袋子”“融资平台”功能十分明显；其三，从监管到运营，管理人才匮乏，政策水平不足；其四，监管体制不顺，监管配置不足，多与财政局合署办公，监管形同虚设。
以上评价很粗浅，难免挂一漏万。我曾专门做过调研，情况八九不离十。
我提出取消县（区）及以下国资的所有权与监管机构，主要还是着眼于监管的有效性和严肃性。
从国有资本到全民所有资本，从政府监管到人大常委会监督，政策性非常强，民主性相当高。我对目前行政管理体制中县（区）级及以下层级的治理体系和治理能力，不抱太大的期望。
我不想做过多的解释。不服气的同志，可以看看北京大学社会学博士冯军旗写的博士论文《中县干部》，了解一下现实中的县（区）政治生态。
我说取消县（区）级及以下国资监管机构，但没说取消其国资国企存在。
对于如何处理现有的县（区）级及以下国资国企，如何继续发挥其功能作用，我有一些建议。限于篇幅，没有在《全民所有资本市场化监管基本法》中表述。在此罗列几句，求教各方。
一是将县（区）所属国企按照功能相近、战略协同的原则，经评估作价，以股权形式注入相应的市属国企，成为市属国企的子公司。二是县（区）财政局委派董事代表，在股权所注入市属国企董事会主张权利。三是县（区）在市属国企的股份所产生的经营利润，按一定比例返还县（区）财政局，用于基层政府运营或民生服务开支。四是地级市国资委要充分考虑和尊重原县（区）国企服务本地经济社会发展的战略意图和作用，将之与全市经济社会发展战略意图相结合，按照全市一盘棋的大国资格局进行统筹运营，发挥最大化资源配置效应。
以上建议若有用，拿走不谢。
其四，以城为主，市区一体，避免资源耗散。
我所说的以省级、市级行政区为国有资本分级所有的载体，是以行政区域的整体性为主要考量，而非行政级别大小。
具体来说，比如直辖市为省级单位，直辖市的各个区就是地市厅级，各个区都有自己的国资国企。我建议直辖市内的各区也取消国资监管机构，区属国资国企并入直辖市（省级）国资国企。再比如一些副省级省会城市，下辖各区也是按照正局级规格配置的。按照我的思路，也应取消各区的国资监管机构，区属国资国企并入副省级市属国资国企。
道理很简单。
不管是直辖市还是副省级省会城市，级别再高，从地域性来看，都是一个完整的大都市形态，与周边其他地级市的边界清晰，自成板块。
其一，国资国企提供基本公共服务，本身就应当做整体性全域考虑，不应该同一座城市内还各搞各的。其二，国资国企整体性布局城市功能，总体利益一致，而不应在同城之域相互争抢项目，搞同质化竞争。其三，施行国有资本收益全民分红，全市各区标准一致，有利于社会和谐稳定。试想一下，隔一条马路就是不同的区，分红标准就不一样，势必造成市民之间的矛盾，也会导致房价、户籍等一系列的麻烦产生。
好了好了，不多说了。说了也基本没用，又让国资系统的同志们见笑了。
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