置顶链接：全民所有资本市场化监管基本法
怎样凸显全民监督国资国企的权威？
——国企改革开新篇系列之十三
梁军（全民监事）
加强对政府管理国有资本情况的监督，党中央和全国人大有一系列关于建立报告制度、加强情况监督的制度性文件。我不否认这些制度性文件的作用。只不过，我另辟蹊径，注入了更加市场化、法治化的元素，力图构建“权力”+“权利”的制衡闭环。
啥是闭环？说人话！
闭环就是：棒子打老虎，老虎吃鸡，鸡啄虫子，虫子蛀棒子，棒子再打老虎。环环相扣，首尾衔接，且一物克一物。如果在最后的环节，即虫子不能蛀（克）棒子，一切都白搭。
如果把全民股东比喻成手无缚鸡之力的虫子，把党政部门比喻成威力无穷的棒子，老虎和鸡就是国资国企委托代理链条上的层层管理者，那就很好理解了。
一
我在《全民所有资本市场化监管基本法》里，专门列出一条，讲“界定人大与政府之委托—代理职责权限”。内容有一点细碎，但是不能省略，如下——
“人大常委会代表全民享有《中华人民共和国公司法》规定的属于国家出资公司股东的一切权利，通过民资委执行下列职权：1.任命和更换监事，决定有关监事的报酬事项；2.审议批准监事会报告；3.审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案。人大常委会委托政府并国资委管理国家出资公司，代理行使股东部分权利，执行下列职权：1.任命和更换董事、高级管理人员，决定有关董事、高级管理人员的报酬事项；2.审议批准董事会的报告；3.对公司增加或者减少注册资本作出决议；4.对发行公司债券作出决议；5.对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；6.修改公司章程。”
第一，我特别强调，国资国企必须遵守《公司法》的通行规定，就是遵循现代公司治理的一般规律——这是所谓“市场化”之根本。即使权力至高无上的人大常委会，在代表全民行使股东权利时，也不应有例外、搞特殊。
新加坡国资巨无霸淡马锡控股，注册为“私人控股有限公司”，刻意将自己的身份等同于其他私人企业，以示法律面前、权力面前、市场面前人人平等。
我甚至大胆设想，人大常委会设立的全民所有资本监督委员会，能不能注册为财团法人机构？
我还想斗胆质疑，《公司法》中专门辟出“国家出资公司组织机构的特别规定”专章，是否合适？是否必要？
第二，人大常委会的3项职权+政府并国资委的6项职权，是《公司法》列明由股东或股东会行使的职权，没有超出法律规定的范围。其中，人大常委会拥有全部权利，但只行使最能凸显监督意义的监事监督权和利润分配权，而将其他部分权利，悉数委托给政府并国资委代理行使。
这样做的好处是，避免架空国资委，但又能把控住资本所有权，同时又赋予了国资委神圣且责无旁贷的国资国企管理责任。
此前，在一次地方人大组织的国资监管座谈会上，我提出“全民监事”理论框架，被人大的同志认为是要他们取代国资委的工作，“这不是神经病嘛？”
近来，我发表《全民所有资本市场化监管基本法》，有读者留言称绝无可能，“人大的性质和职能怎么能跟国资委比呢？”
这下我讲清楚了吧？
第三，人大常委会虽然位列政府并国资委之上，但人大常委会选派全民监事，并不是直接监督国资委，而是越过国资委，直接派驻到国家出资公司，对国资委选派的董事和高级管理人员施行监督，对国资委通过政策施加影响的公司决策行为施行监督。
不要小看了这样的制度安排。
其一，这将使得人大常委会代表全民对国有资本管理情况的监督“长出了脚”，还“长出了牙”。那就不仅仅是听取政府做书面的国有资本管理情况报告那么抽象、那么模糊了。政府的管理情况报告是否真实可信，有多少水分，人大常委会有自己的信息来源。这是一种更直观、更管用的监督和制衡。
其二，人大常委会对政府管理国有资本情况的监督，是《宪法》赋予的“权力”，是政治层面的制度安排；人大常委会通过全民监事对国家出资公司的监督，进而形成事实上对国资委的监督，是《公司法》赋予的“权利”，是经济层面的制度使然。通过“权利”施加压力，使国资委为全民股东尽心尽责管理好国有资本；通过“权力”守护底线，使政府不得不尽心尽责为全民股东服务。
如果还有人搞不清楚“权力”和“权利”的差别，我不再解释了。
其三，这样的制度安排，还暗含了一层意思，即国资委是全民所有资本的“超级董事会”，是一家带有投资控股性质的超级资本管理机构，而非行政化、官僚化的机构变种。
我在《全民所有资本市场化监管基本法》第十条——“建立政府直属特设机构监管市场化转换机制”中，提出：“国家、省级行政区、地级市分别组建一家国有资本控股公司，将现有国家出资公司资产（股权）全部置入，作为国资委对国家出资公司行使管资本职能的唯一市场化管理平台。”
这一建议，留待后面的文章再展开叙述。
二
如果将股东或股东会职权分成两块，分别由人大常委会和政府并国资委行使，会不会造成“两张皮”现象？
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“国资委将执行上述职权情况向民资委报备，并接受人大常委会的执法检查、询问、质询、特定问题调查。”
请注意我的用词，请注意所指定的机构。这涉及“权力”和“权利”的边界，以及相互之间的借力与角色转换。
全民所有资本监督委员会（简称“民资委”）是出资人代表的具象平台，国有资本管理委员会（简称“国资委”）是受托管理国有资本并代理行使部分股东权利的机构。故而，民资委不能“审批”国资委的行权履职事项，但是可以要求国资委“报备”。也即：无论你做了什么，我都不能干涉，更不能否决。因为，我已经授权予你了，你对授权范围之内的事项负全部责任，这是你“代理”的“权利”。但是，你必须告诉我你做了什么，维护我的股东知情权，这是我“委托”的“权利”。
那么，如果你的所作所为，我很不满意，产生各种怀疑，怎么办呢？这就上升到人大常委会代表人民监督政府管理国有资本情况的“权力”层面了。
人大常委会的监督手段，就包括但不限于建议中所列的执法检查、询问、质询、特定问题调查。而一旦启动上述手段，将是十分严肃、严重的局面，容不得半点推诿、遮掩和拖延。这是《宪法》赋予的神圣权力，无从抗拒。
这里还有一个细节需要交代清楚。那就是谁来接受人大常委会的执法检查、询问、质询、特定问题调查，谁来为之背书？
我在很多行文处，都十分严谨地提出“政府并国资委”这个受托对象。也许有人觉得这个组合词非常怪异，到底是政府还是国资委？能不能省略“政府”而直接突出“国资委”？
答案是否定的。必须把“政府”与“国资委”绑定，必须使用“政府并国资委”这个组合词。
原因很简单——国资委是政府管理的直属特设机构，国资委是否履职尽责，政府行政首长负有管理责任。出了问题，政府行政首长脱不了干系。就好比你家孩子干了坏事，我不会直接找你孩子算账，我找你家长说事儿。
关于这个监督传导机制，本来还有更详细的设计。限于篇幅，没有在《全民所有资本市场化监管基本法》中表述。在这里罗列出来，大家不妨体会一下，给点意见——
1.全民监事对代表国资委出任国家出资公司的董事及高级管理人员的履职情况进行监督，并将监督情况通报国资委和民资委；
2.必要时，由民资委提出建议，责成国资委批评、处罚、撤换所委派董事及高级管理人员；
3.若上述建议不被国资委采纳，由人大常委会提出建议，责成政府行政首长批评、处罚、撤换国资委负责人；
4.若上述建议不被政府行政首长采纳，由人大常委会提出建议，经同级人民代表大会批准，启动对政府行政首长的问责机制及至弹劾程序。
一级管一级，不信你不服。
其中，全民监事是最关键的一环。
全民监事对国企董事及高级管理人员施行监督，并作为上述对整个国资国企委托代理链条启动问责，乃至弹劾政府行政首长的起点和直接当事人，却并不受党政体系的行政化（潜规则）约束，而直接受命于民，听命于民。
开篇所说的制衡闭环——虫子蛀（克）棒子——全民监事就是这个连接点，从而实现全民参与监督且有效监督的制度安排。
若非如此，整个委托代理链条的层层官员和管理者，必定还是眼睛朝上、受命于官，就不可能真正摆脱行政化的权力运行规则，就不可能真正树立对股东负责的信托责任，就不可能真正按市场化机制运营。全民股东将只能是名义上的股东，对代理人的行为也只能做壁上观，所谓监督也就无从说起。
我独自、暗自畅想：这样的制度安排，会不会成为真正实现全过程人民民主的有益尝试？会不会成为破解困扰教员的“窑洞对”魔咒的金钥匙？
三
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》，人大常委会每年听取、审议和评价政府关于国有资本管理情况报告。报告及评价意见向社会公开，接受全民监督。”
其实，加强人大对政府管理国有资本情况的监督，在十八届三中全会《决定》中已有表述，埋下伏笔，很多人不留意而已。到2017年12月，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》发布，进入启动阶段。再到2020年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》发布，正式进入实施阶段。
我估计，没有多少人关注这一领域的进展。即便是国资系统的同志，即便是国企改革领域的专家。
我从头到尾都在高度关注这一领域的进展。因为，这与我的核心建议——建立以全民监事为切入点的全民监督体制——既是同向而行、异曲同工，更是理论依据、制度根基！
我的所有建议，准确地说，就是在上述党中央和全国人大文件精神基础上的进一步扩展，其核心要义是一脉相连的。
不理解、不赞同我的改革建议的同志和专家，请认真学习体会上述两份文件精神。
或许有人不服气，说“党中央没说得那么具体，更没有什么全民监事、全民分红这些内容”。
党中央确实没说。如果什么都等党中央说了，做决定了，还要我们这些理论工作者干嘛？
党中央提出的全民共同富裕、国有企业“真正按市场化机制运营”，还有这个政府向人大报告国有资本管理情况，都是一些原则性、方向性的要求。这些原则性和方向性，需要我们理论工作者大胆创新、落地做实。
我想起一件往事，与上述观点有关，说出来与大家分享。
张德江同志担任广东省委书记时，到过我们单位调研。调研之后的座谈会上，他有一段发言，我记忆犹新。
他说：“你们（理论工作者）不能把我说过的话，换一种表达方式又还回给我。”（此为原话）——意思是理论工作者不能只解读文件，不做进一步拓展。搞政策宣讲，可以这样做。搞政策建言，那就荒唐了。
他还说：“作为领导，我接触大量的信息，对大方向有一定的把握。但是，就好比天上的飞机，下面的山川田野的轮廓看得比大家清楚，却没有时间和精力下来一一核实。这就需要你们理论工作者站在实践的角度，把地形地貌进一步搞清楚，帮助党和政府进一步细化和发挥，将好的政策落地。”（此为大意）——意思是要把原则性、方向性的东西变成可操作、可落实的政策建议，而不是一味地等上面发话，甚至是要求领导给出细则指引。
回头再看看每天多如牛毛的国企改革研究文章，是不是很应景啊？
多有得罪。
收回来，说一说主题范围内的东西。
我这里的建议，是“每年听取、审议和评价政府关于国有资本管理情况报告”。
知道啥意思的读者，你没看错，我说的是“每年”。
不知道啥意思的读者，我说“每年”，你也看不出什么问题。
现在各层级人大常委会听取政府管理国有资本情况报告的安排，大致情况是——每届任期五年，届末年份提交书面综合报告并口头报告；其他年份在提交书面综合报告的同时，就1个专项情况进行口头报告——也就是说，五年一届的人大常委会任期，只有一年是专门针对企业类国有资本管理情况的专项报告+口头报告。其他年份，提交书面报告即可，并非当年的审议重点。人大常委会的审议重点，还要分出3年来，分别针对金融类企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源。
都说“丑媳妇早晚要见公婆”，丑媳妇总是心慌得一批。
5年一次重点审议企业国有资本管理情况，“丑媳妇”5年才见一次“公婆”，有点走过场的味道了。
企业还要每年开一次股东大会呢！企业开股东大会，就是让企业决策者和管理者当面接受股东的质询和检验。一年发生的事情多了去了，有些企业一年时间都有可能亏得底掉。
行政事业性国有资产和自然资源资产，属于惰性资产，虽有变动，但是不会太大。山川河流、金银铜铁、楼堂馆所，没那么容易跑掉。5年报告一次，我认为问题不大。经营性国有资本，市场竞争非常激烈，风云变幻，优胜劣汰，每时每刻都在发生变化，让股东提心吊胆。
所以，我的建议是“每年”。
看明白我这个“每年”建议，国资系统的同志们，包括人大系统的同志们，会不会暗地里骂娘呢？
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