一图读懂丨北京市地方标准《城市韧性评价导则》，10月1日起实施
一图读懂丨北京市地方标准《城市韧性评价导则》，10月1日起实施
2023年11月28日至12月2日，习近平总书记在上海考察时强调，全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。这是总书记根据超大城市治理现代化和韧性安全之间的内在关系，对上海建设韧性安全城市首次作出指示。
聚焦上海超大城市运行中的安全堵点、难点和痛点，充分发挥党的组织优势、制度创新优势和数字化转型优势，加快建设更高质量的韧性安全城市，是下一步上海实现中国特色超大城市治理现代化的一项核心任务，对加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市具有十分重大的现实意义。
构筑韧性安全城市是应对不确定性风险挑战的全球共同选择
面对当今规模化发展的城市以及可能发生的各种“黑天鹅”“灰犀牛”风险冲击，加强各类城市尤其是超大城市的韧性建设，着力提升应对风险的免疫力、抵御力、适应力、恢复力、学习力、转型力，维持城市动态安全与可持续发展，成为全球各大城市政府追求的共同治理目标，也是全球学术界高度关注和研究的热点之一。
作为全球城市规模最大、城市人口最多的中国，想方设法确保城市的安全韧性，成为近年来党中央和地方政府共同推动的重大战略。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次提出建设“韧性城市”；上海、北京、广州、深圳等国内超大城市，在地方“十四五”规划纲要中纷纷明确提出打造“安全韧性城市”的目标，并相继实施了一系列创新举措，成效显著，城市整体韧性水平得到明显提升。
如何加快建设更高质量韧性安全城市
上海在防范极端天气灾害、城市建设管理、社区基础设施更新、数字化赋能治理、城市应急管理等领域，进行了许多卓有成效的安全制度改革创新，打造了“全球最安全城市之一”的城市治理新名片。但在韧性安全城市建设方面，还面临综合统筹协调体制不够健全有力、城市不确定性风险的综合动态感知能力有待突破、预警应急救援能力有待加强等问题。为此，建议从以下几方面着力推进：
一是强调系统性、协同性，设立韧性安全城市建设的跨部门统筹协调管理机构。借鉴纽约设立“纽约市应对气候变化委员会”“韧性城市建设办公室”等经验，建议在上海市级层面，成立由多部门组成的“上海韧性安全城市建设管理委员会”，主要发挥全面负责全市韧性安全城市建设的政策制定、规划、统筹、协调、监督、评估等职能，从体制上消除韧性安全城市建设中的“碎片化”问题，增强城市建设的统一性、有序性、整体性。同时，在16个区级层面，同步建立区级机构，形成全市上下联动、左右协调的网络化建设组织架构。
二是强调体系化、精细化，建立健全韧性安全城市建设的规划及实施机制。以《上海城市总体战略规划2017—2035》为引领，建立专业研究机构、市场主体、社会公众等多主体参与的规划互动平台，科学制定《上海韧性安全城市建设总体战略规划》或《上海韧性安全城市建设总体导则》等总体性专项规划，依法确立韧性安全城市建设的战略目标、部门分工职责、重大项目安排、政策倡议、法律责任、落实机制等内容。与此同时，要按照体系化、配套化的思路，分领域、分类型、分区域完善韧性安全城市建设的配套性详细规划和行动计划，如《城市应对气候行动计划》《城市内涝灾害防治规划》《全市自然灾害分区规划》，以及区主导下的《韧性社区建设规划》、长三角层面的《上海大都市圈韧性建设规划》等，形成体系化的规划编制成果，实现韧性安全城市建设与不同层面国土空间规划、相关领域规划的相互衔接，确保把规划制定的目标、策略和行动落实落细，助推韧性安全城市建设制度化、常态化、长效化、区域化。
三是强调前瞻性、开放性，组建跨院校跨领域的韧性安全城市建设研究平台。建议上海从国家使命和全球城市的更高站位出发，充分发挥在城市规划领域和城市安全管理方面的学科优势、专业优势、人才优势、市场优势，加大高校、科研院所、企业的研究资源整合力度。同时，引进全球韧性城市研究的国际权威机构，对上海韧性安全城市建设面临的重大理论和实践问题进行深度研究，尤其是对城市复合灾害链内在机理及防范、韧性技术标准及总体韧性程度评估等开展重点研究，提供高质量决策咨询服务。与此同时，面向全球和国内城市，搭建国际论坛等平台，形成全球韧性城市建设的“上海品牌、上海方案、上海韧性指数”。
四是强调动态化、智能化，打造城市数字化应急指挥平台。政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管” 正成为上海这座超大城市运行高效感知、高速响应的最强“牵引”，这也是打造韧性安全城市的最强数据支撑平台。建议加大对“两网”的赋权赋能力度，深度分析挖掘“两网”海量大数据的价值，强化对市民幸福感数据和城市安全状态数据的分析、研判、预测、预警功能，努力把威胁城市安全的内外部风险消灭在萌芽中。要更好发挥对所有城市部件和事件的动态感知、监测和预警功能，形成更加智慧、更加聪明的“城市大脑、运算中心”，实现对城市运行状态的全领域、全周期、全时段、全生命过程的健康安全体检，为城市安全运行托底，为韧性安全城市提供强有力的信息化支撑，推动“物联数联智联”的城市数字化转型。
五是突出高标准、抵抗力，全方位提升城市基础设施韧性程度。拥有高韧性的城市生命线系统和基础设施体系，是打造韧性安全城市的基础和前提。对此，要在全市范围内，对所有存量生命线工程系统（道路桥梁、防洪防涝、供排水、供气系统、通信系统和电力系统）进行全方位排查，形成统一的风险隐患清单，找准脆弱点，针对存在破损、陈旧、低标准的设施管线、防洪设施等，开展“补短板、强弱项”专项行动计划。不断提升城市防汛排水、道路安全等硬件设施标准，全方位提高上海应对台风、暴雨、洪水等极端天气灾害的抵御能力，特别要针对大规模旧区改造、老旧小区综合改造、城市更新、增量设施等，按照韧性安全城市的标准，统筹规划设计，全面更新升级老旧小区的水、电、气 等地下管网系统，及时消除各类风险隐患，全面提升城市生命线系统对城市发展的承载力和对不确定性风险的抵御力。在此基础上，开发设计更加精细化、精准化的城市生命线系统的数字感知、预测预警系统，第一时间获知动态运行中的风险点，及时进行维护维修，防患于未然。与此同时，要加大应急物资、能源储备、应急避难场所等硬件设施体系的规划建设。
六是突出适应性、凝聚力，全方位培育城市防灾减灾社会韧性。重大风险的防范应对，离不开社会公众应有的认知水平和主观能动性。具备强有力的社会韧性，是韧性安全城市的重要组成部分和基础保障。要完善宣传教育体系，增强社会综合防灾减灾救灾意识，推动防灾减灾救灾宣传教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，筑牢防灾减灾救灾的人民防线，构建良好的社会防灾减灾文化氛围。统筹推动各级各类综合性体育文化基地、科普教育场馆建设和整合应用，将安全教育纳入国民教育、职业教育、技能培训、市民修身专题教育培训内容，完善校园安全和重点行业安全教育体系。要完善社会参与机制，健全应急响应社会动员机制，拓宽社会组织及公众参与防灾减灾工作的渠道。促进社区志愿者培训管理空间落地，不断完善社会化应急救援力量激励选拔、应急调用、人才引进等机制。在全社会创造一种自救互救、互帮互助、宽容包容的风险社会治理文化，以强有力的社会韧性助推韧性安全城市高质量发展。
七是注重多元化、高效化，提升韧性安全城市建设的资金投入保障。韧性安全城市建设是一个涉及软硬件体系建设的综合系统工程，多元、充足、稳定的资金来源成为韧性安全城市建设的核心和关键。为此，建议在充分利用国家有关项目资金支持的基础上，鼓励、引导市场主体等多元化的社会投资，尤其要高度重视保险在韧性安全城市建设中的独特优势，实质性推进安全责任险、城市巨灾险等方面的制度建设，全面提升社会灾害治理的总效率，从而提升广大人民群众的安全感和幸福感。
（作者为上海社科院社会学研究所研究员）
附件：
中共上海市委办公厅 上海市人民政府办公厅
印发《关于加快推进韧性安全城市建设的意见》的通知
各区党委和人民政府，市委、市人民政府各部、委、办、局，各市级机关，各人民团体：
《关于加快推进韧性安全城市建设的意见》已经市委、市人民政府领导同志同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
关于加快推进韧性安全城市建设的意见
为深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，加快推进在逆变环境中具备承受、适应、快速恢复和可持续发展能力的韧性安全城市建设，建立健全具备灾前防范功能韧性、灾中应对与灾后发展过程韧性、数治动能保障系统韧性的城市韧性安全体系，切实提升我市自然灾害和事故灾难防控能力，提出如下意见。
一、打造功能韧性，推动公共安全治理模式向事前预防转型
（一）加强管理功能韧性。
建立完善城市韧性安全责任体系，各级党委和政府要加强对本地区韧性安全建设的组织领导，市安全生产委员会、市防灾减灾救灾委员会要充分发挥统筹指导、综合协调作用，各行业主管部门要切实履行韧性安全建设相关职责。建立全覆盖风险防控体系，落实超大城市安全风险清单管理制度，定期开展城市安全风险辨识和评估工作，把握重大及较大风险的时空分布、强度分布和演化态势，提高主动研判能力；加强自然灾害综合风险普查成果应用，强化防汛防台以及电动自行车违规停放充电、燃气和房屋安全、“九小场所”等重点领域综合治理，落实风险控制。建立城市韧性安全规划体系，编制我市韧性城市国土空间专项规划，在编制城市其他规划时充分考虑韧性安全需求，强化城市韧性安全指标的刚性约束；制定我市韧性安全评价标准，推进各行业领域制定韧性安全建设标准，构建城市综合防灾韧性安全指数体系。建立城市韧性安全制度体系，优化防灾减灾救灾制度框架，健全完善监测预警、物资储备、应急响应、调查评估、灾后重建等工作规范，加快编制综合类灾害防治等韧性安全制度。
到2025年，基本建成党委领导、政府主导、分级负责、属地管理、多方参与、协同联动的城市韧性安全管理体系。
（二）强化设施功能韧性。
实施自然灾害防治重点工程，动态更新高历史灾情、高隐患、高风险、低减灾能力的承灾体名录；开展海岸线及岛屿修复行动，推进沿海防护林、风暴潮高风险区生态缓冲空间建设；以巩固千里海塘、千里江堤和区域除涝、城镇排水为重点，提升水旱灾害防范工程标准；构建地下空间主动防灾系统，充分发挥地下空间抗爆、抗震、防地面火灾等防灾特性。到2025年，新建200米以上高层公共建筑强震动监测设施覆盖率达到100%；到2035年，全市年平均地面沉降量不大于6毫米。实施关键基础设施本质安全提升工程，提升我市自然灾害重要防护目标防灾能力，推动长江、黄浦江多水源互补互备，加强对咸潮入侵、海水倒灌及上游污染的防控，保障水库安全；建设坚强智能电网，提升配电网网架能力，有序建设自愈配电网；推行建筑“光伏+”应用，支持分布式光伏新建项目能建尽建；优化液化石油气收储能力，实现我市北部主干管网成环。实施行业安全双重预防能力建设工程，围绕交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油等城市生命线工程，稳步落实风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，深入实施安全生产治本攻坚三年行动，以工程性措施全面整治突出风险隐患。到2025年，单位生产总值生产安全事故死亡率小于0.01人/亿元；到2035年，我市重点行业领域韧性安全水平大幅提升。实施应急装备高质量保障工程，依托高校、科研院所及相关专业单位，加大先进、特种、专用救援应急装备研究力度；强化防护和应急装备检测检验能力，加强防灾减灾救灾先进适用、智能化、高精尖技术装备的推广应用，推进应急产业基地建设。
（三）细化空间功能韧性。落实国土空间安全韧性治理，协同推进城市韧性安全分区建设，一级分区立足全市空间资源，统筹重大灾害事故测、报、防、抗、救、援等设施及留白场所布局；二级分区以各区所辖范围为主，打造安全稳定运行的空间组团，发挥空间韧性效应叠加作用；三级分区以街镇边界为基础，打造应急管理组织有序、末端设施配置完备、自救互助能力突出的单元；四级分区衔接“15分钟社区生活圈”规划，聚焦居村应急响应需求，加强城市精细化管理。推进“平急两用”公共基础设施建设，统筹增量与存量，积极盘活城市低效和闲置资源；改善“平急两用”公共基础设施周边支线道路的交通环境以及垃圾、污水、医疗废物等处理设施，引导金融机构和民间资本投向“平急两用”公共基础设施建设与运维。强化应急避难场所供给和规范化管理，系统整合已建或规划新建的会展场馆、商场、学校、文旅设施、体育场所、公园绿地、开阔道路等空间资源，全力满足各类避难避险需求。到2025年，应急避难场所人均避难面积不低于1.5平方米；到2035年，各级各类应急避难场所分布合理、各功能分区设置达标，人均避难面积不低于2平方米。落实韧性安全空间资源保障，强化监测预警、物资保障、医疗救治、科普教育等韧性安全空间资源落地；加强老旧小区、“城中村”等高风险区域的安全改造，配套防灾减灾设备，推动防灾减灾空间整治整合与城市更新、城市体检一体化运作。
（四）培育社会功能韧性。提升基层韧性安全能力，加强风险评估和隐患排查，因地制宜建设有场地设施、有储备物资、有工作制度的居村应急避灾站点，推行社区微型消防站统调统训统管运行模式，推进基层韧性安全社区标准化建设。完善全社会参与机制，建立健全社区民警、网格员、微型消防站队员、灾害信息员、民兵预备役人员、业委会成员、物业服务人员、社区党员、居村民骨干、志愿者等共同参与的社区应急工作机制；搭建对相关社会组织等的应急志愿者统筹协调指挥平台，完善档案管理、应急调用、培训选拔、激励评价等工作机制；充分发挥国有企业作用，不断提升“综合+专业+行业”的防灾减灾救灾能力。加大安全宣传教育力度，聚焦安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，依托各类安全宣传教育活动平台，统筹全市综合性体验基地、科普教育场馆、应急平安屋等资源，将防灾减灾救灾知识纳入基层教育培训体系，不断提高相关从业人员以及社会大众的韧性安全理念、韧性安全素养和自救互救能力。
二、打造过程韧性，提升韧性安全维持力、恢复力、发展力
（五）加强韧性安全维持力建设。强化关键应急能力建设，确保城市遭遇重大及重大以下级别的灾害事故冲击时，城市运行主要功能不变。健全覆盖全域、全灾种的应急预案体系，完善结构化数字化预案库；研究我市典型灾害链，制定响应条件衔接标准，开展政企军民应急救援联合演练，提升协同作战能力。完善多方参与的会商平台，健全以气象灾害为主的灾害防治部门直通车机制；开展重大自然灾害快速综合研判，优化预警信息发布流程，健全分类监测、分级预警及信息报送机制。研发“透明战场”消防救援指挥平台，完善“平战”快速切换机制，形成贯通市、区、街镇的应急指挥网络。到2025年，建成统一指挥、上下贯通、协调联动的应急指挥部体系；到2030年，科学、规范、高效、安全、互联互通的应急指挥体系更加完善。打造综合应急救援攻坚力量，强化水域、空勤灭火救援能力；提高城市轨道交通、房屋建筑、有限空间、防汛及水上等灾害事故救援水平；加快建设国家危险化学品应急救援上海基地，持续提升复杂条件下的应急实战本领。到2025年，初步建成部市联动、反应灵敏的航空应急救援体系。
（六）加强韧性安全恢复力建设。强化应急联动，做好各类情形下的应急保障，确保城市遭遇极端或特大级别的灾害事故冲击时，城市运行主要功能快速恢复。完善极端场景下的应急准备，依托多视角、多领域、全过程的极端场景推演，补齐断水、断电、断网、断路及停课、停工、停运、停航、停园、停业等情形下的各类应急保障设施短板。提升极端情况下的应急保障能力，加强应急通信基础设施建设，配置北斗终端、卫星电话等装备，实现370兆应急专用无线通信网络地面全覆盖以及地下延伸覆盖、灾害事故现场临时组网覆盖；完善应急物资储备、调拨和配送机制，优化实物储备和产能储备、政府储备和非政府储备模式，鼓励家庭储备，探索多元化储备；强化运力储备，充分发挥骨干快递企业运营网络优势，满足紧急配送服务需求。提升极端事件下的应急合力，保障城市重点场所、重点部位安全运行；研发应急需求快速评估技术，统一组网消防救援力量、专业应急救援力量、社会应急救援力量和基层应急救援力量，统一调度应急物资、装备、医疗、能源等各类应急资源；加强群众自救互救的组织能力建设。
（七）加强韧性安全发展力建设。强化城市韧性安全共建共治共享，推动韧性安全城市可持续发展。完善灾后恢复重建机制,健全灾情核查、损失评估、救灾捐赠、灾害救助等制度，提升接收、配送各类救灾款物的统筹能力;提高城市生命线工程高度集中且相互关联的关键节点恢复能力和速度；完善灾后复盘研究机制，推动在灾后重建过程中实现民生改善、产业升级、设施提档、服务提升。加强防灾减灾救灾合作交流，推动长三角区域应急管理一体化合作，打造区域防灾减灾科技支撑基地，强化区域安全生产信用联合激励惩戒协作，鼓励政产学研企在韧性安全城市建设方面加强协同创新。开展城市韧性安全满意度调查。构建韧性安全城市建设专家智库，提升服务宏观决策、创新发展能力。推动建立政府支持、社会参与、市场化运作的巨灾风险保险体系。
三、打造系统韧性，增强城市韧性安全数治现代化全新动能
（八）完善城市安全感知体系。
完善城市灾害事故感知网络，广泛部署智能化、网络化、微型化感知终端，鼓励智慧杆塔发展，持续优化高危企业、民生行业、重点场所等的监测感知站点布局，汇聚全灾种感知数据。到2025年，建成灾害风险视频监控汇聚平台。
搭建韧性安全大数据基座，坚持业务需求导向，强化多源数据深度融合与治理，推进跨部门、跨区域、跨层级数据互联互通，赋能韧性安全应用，推进涵盖城市运行基础数据、风险监测感知数据以及安全生产基本信息、公共安全视频图像的韧性安全数据资源池建设。到2025年，初步建立韧性安全数据资源池；到2030年，形成纵向贯通、横向联通的物联、数联、智联数据基座。
（九）健全城市安全预警网络。加强对耦合、次生、衍生风险的分析预警能力，稳步提高突发气象灾害预警能力指数。
提升综合预警能力，加强对水旱灾害、气象灾害、地震灾害、海洋灾害、地质灾害、农林生物灾害、森林火灾以及城市生命线工程安全风险、人员密集场所重特大火灾事故风险等的早期识别及预报预警能力建设，助推城市运行安全由“被动防控整治”向“事前预警防范”转型。发挥预警信息集约化作用，完善突发事件预警信息发布标准体系，优化发布方式，强化针对特定区域、特定人群、特定时间的精准发布能力，提高预警信息时效性、易得性、可读性。到2030年，基本建成主动发现、智能预警、自动派单、管理闭环的智慧监管系统。
（十）建设韧性安全数字“大脑”。依托城市运行“一网统管”等平台，搭建轻量化、集中化、共享化的智能中枢，促进智慧应急在事前预防、事中处置、事后评估中发挥关键作用。强化韧性、安全服务中台支撑能力，深化先进自主受控技术应用，提升数据、业务、组织、技术中台的智能处置水平，完善监督管理、监测预警、指挥救援、灾情跟踪、统计分析、信息发布、灾后评估和社会动员等功能。全面提升城市韧性安全效能，强化全过程韧性安全数字化应用开发，围绕数据、技术及业务协同，实现城市风险治理“一盘棋”、安全决策“一张图”，逐步提升城市韧性安全可视化、可诊断、可预测、可决策水平。到2035年，基本建成智能协同、开放共享、务实管用的韧性安全数字“大脑”。
各区、各有关部门和单位要明确各自韧性安全建设项目清单，定期组织开展韧性安全评价，推动各项任务落到实处。
来源：上观新闻、上海应急守护、应急圈等及其它网络
一图读懂丨北京市地方标准《城市韧性评价导则》，10月1日起实施
