制度高地与政策洼地 ——“在霍尔果斯感知潮水的方向”系列报道之一
文/图 伊犁融媒体中心记者 许继志 韩莎莎 陈天金
从霍尔果斯口岸到中哈霍尔果斯国际边境合作中心，到霍尔果斯经济开发区，再到霍尔果斯市，一直到中国（新疆）自由贸易试验区霍尔果斯片区，霍尔果斯肩扛的牌子不可谓不多。而这些在霍尔果斯叠加的重大历史机遇，导致外界有一个普遍的误解：企业来这里落户一定要有好处、有实惠，特别是税收优惠。
其实国家层面对霍尔果斯的期望，绝对不是改革成果区域独享的“政策洼地”，而是力求惠及更大范围的“制度高地”。霍尔果斯是先行者，而非特惠区，自贸试验区内的政策不仅要因地制宜，也应具有可复制性、可推广性，其改革的影响绝不能限于一时一地。
“制度高地”的形成，来自远近叠加的浩荡之势。
截至10月21日，中国（新疆）自由贸易试验区霍尔果斯片区新设立经营主体1825户，其中企业1113户，个体712户；截至10月29日，霍尔果斯铁路口岸通行中欧（中亚）班列突破7000列大关，比去年提前29天实现这一目标；截至11月1日，中哈霍尔果斯国际边境合作中心进出人员突破600万人次，同比增长75%。
围绕打造可复制可推广的“制度高地”，而不是优惠独享的“政策洼地”这一核心任务，霍尔果斯片区正不遗余力地立足实际，突出特色。
在霍尔果斯口岸与哈萨克斯坦努尔饶尔口岸原来实行14小时通关机制，但随着口岸货运量的不断提升，企业出境需求与哈方接车能力矛盾日益凸显。自贸区成立后，依托中国-中亚峰会机遇，中哈双方建立部级、区级和地方三级会晤协调机制，不断优化海关线上会晤、边检界桥会晤、合作中心定期会面等模式，通过与哈方主管部门、口岸关检单位开展常态化、高频次“线上+线下”会晤沟通，有力有序有效推动口岸货运7x24小时全天候通关的落地实施。
霍尔果斯口岸通关繁忙。
去年8月，霍尔果斯公路口岸成为全疆首个也是目前唯一一个实施7x24小时货运通关的公路口岸，口岸管理局、边检、海关、国际道路运输局等部门在一个平台上已经形成了初步的协同效应，实现信息共享和协同联动，在不增加人员的情况下，全力保障24小时通关，整个通关便利化程度也将大大提高。
当前，自由贸易试验区霍尔果斯片区正在大力推进公路口岸属地直通模式的改革，将之前的货到报关变为提前申报，出境的12项查验流程优化到4项，入境的9项查验流程也优化到4项，大大降低了企业的运营成本，提升了通关效率。
大型风电设备现在是出口新亮点，但它存在超宽超限等问题。当风电设备与普通货物一起等待通关查验时，对口岸整体的通关效能影响较大。
霍尔果斯通过各个层面邀请哈方政府、企业、协会来访推动形成共识，超越以往单一层面或应急式的沟通方式，不断向哈方输出中国海关“先放后检”“集中查验”等模式经验。双方就查验流程调整、地点变更等问题达成共识，将风电项目大型设备查验从努尔饶尔口岸移至哈萨克斯坦霍尔果斯—东门无水港。同时，协助哈方海关将现有监管货场优化为集中查验场，并推动在努尔饶尔口岸后方新建监管货场。
通过后置查验与流程创新，显著降低了努尔饶尔口岸的停车压力，改善了口岸的作业环境。今年1月至10月，霍尔果斯口岸共出口风电设备952车，主要出口到哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆等国家。大型设备的平均通关时间由4至5天压缩到1至2天，2024年7月日均通行车辆达到1803辆，单日最高达到2118辆，创历史最高纪录。
繁荣的车市。
据霍尔果斯出入境边防检查站统计，9月13日霍尔果斯公路口岸验放出入境车辆单日突破3000辆次（含笼车运输商品车），创历史新高。日均入出境车辆增加到1500辆以上，较去年日均入出境车辆增长113.9%；企业运行成本大幅缩减，货运车辆平均节约成本2000元/辆，出口整车平均节约成本1000元/辆，车辆通关流程减少60%、效率提升80%，综合成本下降50%；区域内外贸进出口、货运代理、仓储物流企业从去年的346家增长到501家，增长44.8%。长三角、珠三角、成渝地区及东南沿海等3100余家厂商、供货商的各类产品、装备等选择从霍尔果斯口岸通关出境，走出国门。
投资自由便捷效应也在初步显现。霍尔果斯已推动片区30家优质企业申报跨境人民币结算便利化试点业务，为企业提供融资支持近7亿元；与俄罗斯、哈萨克斯坦等周边6个国家的银行开立人民币同业往来账户，办理人民币清算208.22亿元。哈萨克斯坦中央信贷银行、储蓄银行已落地合作中心，正在推进欧亚自由银行、阿尔金银行落户。6家银行机构已接入CIPS（人民币跨境支付）系统，实现了现钞跨境调运38笔1502.33万元。
所谓“政策洼地”，是指借助特殊的优惠政策或者在特定领域、特定区域内取消某些限制，以形成区域差异化的竞争优势。的确，依靠单纯的税收优惠、权力下放等特殊政策，有可能在短期内吸引大批企业，促进产业集聚，形成带动效应，取得较快发展。但是，“政策洼地”往往容易吸引大量的“搭便车者”，甚至“政策套利者”。这类参与者并非为了创新发展而来，而是盯住了“短期利益”。一旦这类群体数量激增，不仅使政策失去本意，还挤占了真正有志于长期、可持续发展企业的资源和动力，还有可能让区域发展陷入短视化，甚至积聚不可预知的风险。
打造“制度高地”的不同点在于政策红利并非集中释放，也不是企业“等、靠、要、蹭”就能得到的，而是通过贸易和投资便利化，降低企业运营成本，提供更多的创业机会，并探索可以推广和复制的经验。
自贸区要做的不是“政策的洼地”，而是“制度的高地”，不能靠税收优惠、补贴吸引企业。真正有实力、有追求的公司过来投资贸易，并不是很看重税收优惠有多少、政府有没有补贴，而是看重好的营商环境，看重贸易便利化，看重货物流转有多便捷。
发展迅速的综合保税区。
作为自由贸易试验区重要的投资载体，霍尔果斯综合保税区在自由贸易试验区挂牌以来，从园区产业规划、招商引资、通关效率等方面不断提升。今年增设铁路专用线，进一步缩短和节约企业货物运输成本和运输时间。1至9月，综保区实现进出口总值373.56亿元，同比增长30.8%，完成全年目标任务的74.71%。目前在全国160个综保区中排列第33位，在全疆综保区中排列第2位。
霍尔果斯综合保税区内粮食铁路专用线。
霍尔果斯综合保税区内铁路专用线。
霍尔果斯综合保税区内铁路专用线连夜作业的场景。
8月1日起正式实施的《公平竞争审查条例》明确规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，选择性、差异化的财政奖励或者补贴。这必然迎来各地招商模式的深刻变革，未来将从比拼优惠政策搞“政策洼地”，向比拼营商环境创“制度高地”转变。
经过一年来的探索与实践，在中国（新疆）自由贸易试验区霍尔果斯片区承接自治区130项改革试点任务中，截至目前基本完成80项，取得阶段性成效28项，正在积极推进22项。在跨境物流基地、跨境贸易通道、跨境特色产业、跨境金融服务、跨境文化交流这5个方面，已通过自治区评估的制度创新7条，日前又上报等待评估的制度创新11条。这样的制度红利，有远见的企业更为看重。霍尔果斯片区殚精竭虑构筑“制度高地”，方能奠定在国际舞台上长远且坚实的竞争力基石。
