长久以来，我国的住房体系以商品房为主，保障性住房的比重较小，随着近年来商品房市场的深度调整，中央多次提及大力发展保障性住房。2024年10月17日，住房城乡建设部部长倪虹在国新办新闻发布会上表示，今年1-9月住建部已建设筹集保障性住房148万套，到年底可让450万青年人、新市民住进保障性住房。我们认为，大力发展保障性住房将成为未来几年我国房地产领域的主要政策之一，保障性住房将迎来发展的黄金时代。

新加坡的保障性住房（也称“组屋“）经历了60余年的发展，现已成为其解决国民住房需求的支柱。并且，围绕组屋，政府建立了完善的资金、定价、分配、产权和保养制度。

深圳为我国最年轻的一线城市，常住人口规模大，年轻人口比重高，而当地商品房价格较高，存在较大的保障房需求。

新加坡组屋制度

1960年，为了解决国内住房难问题，新加坡政府成立了建屋发展局（HDB），负责公共住房建设和管理，隶属国家发展部管理。

如今，HDB已兴建超过100万套组屋，新加坡也形成了“租赁组屋+保障性组屋+改善性组屋+私人房产”的多层次住房市场。目前，新加坡约80%的人口居住在组屋中，其中约9成住户拥有其居住的组屋，加之私人房产，全国住房拥有率常年保持在90%左右，租房人口仅占约10%，实现了“居者有其屋”。

新加坡的住房制度实为双轨制，占全国大多数人口的中低收入群体居住在HDB组屋，组屋可以租住、购买和出售。高收入群体在新加坡全国人口中占比较少，且基本居住在私人房产中，私人房产价格相对高昂，每平方米单价约是组屋的3倍以上。

组屋相对低廉的价格使“居者有其屋”变得可行，全国住房拥有率多年来保持在9成左右，租房人口仅占约1成。但作为社会福利的一种，组屋的覆盖对象仅为新加坡公民和永久居民，外国人通常不被允许购买组屋，仅能在满足一定条件的情况下租住。截至2023年末，新加坡78%的家庭居住在HDB组屋中，剩余22%的家庭居住在私人房产及其他房产中。

HDB为中低收入群体提供了多样化的住房选择，组屋户型从一房到五房，还包括了为中等收入群体量身打造的行政公寓。

2023年以来我国的保障房政策

2023年以来，中央多次提出大力发展保障房。

2023年8月，国务院发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》，成为里程碑式文件，明确了发展配售型保障房的关键问题。在此之前，我国的保障房以配租型为主，配售型占比不高。该文件明确了覆盖对象为住房有困难且收入不高的工薪群体和引进人才等，以家庭为单位，保障对象仅能购买一套保障房；明确土地来源为城市政府划拨；明确定价机制为“土地成本+建安成本+合理利润”，以保本微利原则销售；明确资金来源包括中央补助、地方政府专项债、银行贷款。

2023年9月，财政部、税务总局和住房城乡建设部联合发布《关于保障性住房有关税费政策的公告》，明确了保障房享有的各项税收优惠。

2024年3月，李强总理代表国务院在十四届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》明确提出加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。我们认为，这意味着在未来，我国房地产将走向类似新加坡的“保障房+商品房”的双轨制发展道路。

2024年7月，二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次提出加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。

深圳的保障房经历了十余年的发展，形成了以配租型为主、配售型为辅的格局。2023年7月，深圳市住建局同时发布多个政策，明确不再安排建设安居型商品房和人才住房，代之以共有产权住房，这意味着深圳的保障房体系从以往的公共租赁租房、人才住房和安居型商品房为主转变为公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主，其中，公共租赁住房和保障性租赁住房为配租型保障房，共有产权住房为配售型保障房。根据深圳市住房和建设局《深圳市住房发展“十四五”规划》，十四五期间，深圳市计划建设筹集公共住房54万套，包括保障性租赁住房40万套、公共租赁住房6万套和共有产权住房8万套。

由于面向群体不同，深圳的三类保障房在申请资格、价格折让力度等方面存在显著差异。公共租赁住房侧重于保障住房困难群体，因而租金折让力度最大，相应地，对申请家庭的收入和资产有明确要求。同样是配租型住房，保障性租赁住房更侧重于覆盖新市民、青年人和各类人才，因而户籍要求明显松于公共租赁住房，但相应地，租金折让力度也较小。共有产权住房则通过政府持有部分产权降低了购房者的资金门槛。

新加坡组屋以出售为主、出租较少，可以对标深圳共有产权住房，对于我国发展配售型保障房具有较高的借鉴意义。

对比新加坡组屋与深圳共有产权住房，我们发现两者有很多共同点。

一是土地均主要来自政府，成本显著低于私人开发商，购房者对房屋的产权不包括地权。

二是申购资格中均存在房产状况要求，基本秉持无房原则，亦不允许在资格审核前一段时间内存在房屋处置记录。对比来看，新加坡的房产要求更严格，不仅要求在本国无私人住宅，还要求在海外无私人住宅，不仅审核私人住宅、组屋的持有状况，还限制商业物业的持有数量。

三是为了打击套利，均设置了出售时间限制和住房优惠享受次数限制。

然而，我们也注意到，两者在资金来源、定价原则、收入要求和产权方面存在显著差异。

资金来源

新加坡组屋的建设资金主要来自HDB发债和政府补助，银行贷款为补充来源。由于HDB为政府部门，发债及借款凭借政府信用，故其资金成本相对更低。

具体而言，发债是新加坡HDB主要的建设资金来源之一。作为新加坡主导公共房屋建设、维护和管理的部门，HDB信用质量极好，能够以低成本独立发行中长期债券，用于组屋建设和补充营运资金。

政府补助是确保HDB盈亏平衡的关键，也是HDB主要的建设资金来源。由于组屋售价低于开发成本，HDB账面常年处于亏损状态，但政府每年会划拨一定的补助，确保对亏损的全额覆盖。自1960年HDB成立至2024年3月末，政府对HDB的累计补贴高达551.5亿新币，折合人民币超过2900亿元。除补贴金额可观外，补贴到位的速度也较快。2022-2023财年及2023-2024财年，HDB实际收到政府补助资金为71.3亿新币和66.0亿新币。

除债券和政府补助外，HDB的资金来源也包括银行贷款，但金额不大，通常为短期贷款，用于补充流动性。

深圳共有产权住房的建设资金主要来自建设主体发债和举借银行贷款，政府补助为补充来源。这种模式在我国较为常见，由于建设主体的信用状况不完全等同于政府信用，故其融资成本较政府直接募资更高。

定价原则

HDB一手组屋的定价则主要考虑国民收入，非“成本-利润”导向。HDB首先根据待售组屋的位置、房况、二手市场类似组屋售价等因素确定市场价值，最终定价会在市场价值的基础上大打折扣，以充分反映国民收入水平并满足收入月供覆盖率（Mortgage Servicing Ratio）要求。以2022年为例，98%的非成熟区域房组屋新房定价不超过40万新币。深圳共有产权住房的定价原则为保本微利。

目前，在组屋预购模式（Buid-To-Order）下，新加坡的房价收入比稳定在4倍至5倍。这意味着，组屋新房定价通常是购房者家庭年收入的4至5倍，而世界上其他大城市，如伦敦、洛杉矶、悉尼，房价收入比通常介于9倍至13倍，中国香港则超过18倍。

收入限制

新加坡组屋在申购资格中则设置了详细的收入限额要求。以夫妻或有孩家庭为例，HDB针对各房型设置了明确的收入上限，以确保一手组屋最大程度惠及低收入群体：

1）申请2房的家庭月收入上限为7000新币；

2）申请3房的家庭月收入上限为7000或14000新币，因项目而异；

3）申请4房或5房的家庭月收入上限为14000新币，如家庭人口众多或多代同堂，可放宽至21000新币。

此外，新加坡还推出多项补贴计划，进一步降低首次购房家庭和低收入群体的购房成本。其他条件等同的情况下，家庭收入越低，可获得的购房补贴越高，首次购房家庭最高可获得8万新币的购房补贴。

深圳共有产权住房在申购资格中并未设置家庭收入限额要求，部分原因是为了惠及引进人才。

产权归属

新加坡组屋的购买者则拥有组屋100%产权。

深圳共有产权住房的产权由购房者和政府共同持有，购房者持有份额根据项目售价占同期同区域同品质商品房市场参考价格的比例确定，原则上不低于50%，其余份额归政府持有。

产权流转

新加坡已经建立了成熟的二手组屋交易市场。HDB对于二手组屋的卖家、买家均有明确的资格要求。具体而言，对于卖家有三点要求。

一是满足最低居住期限要求。除非特别规定，从HDB购入的组屋最低居住期限通常为5年。

二是符合族裔和非马来永久居民限额要求。新加坡根据本国族裔结构，设定了组屋楼栋和社区层面各族裔的占比要求，同时，也设置了非马来裔新加坡永久居民的占比上限，出售须满足此等限额要求。

三是出售一手组屋等享受政府补贴的住房需要支付出售税。税额因户型而异，户型越大，税额越高，最高可达5.5万新币。

对于买家，由于二手组屋通常较一手组屋明显升值，保障属性下降，故HDB不再对限制买家的收入水平，但仍然保留了房产要求，基本秉持一个家庭无法同时拥有两套组屋、持有私人住宅便不能申购组屋的原则。对于置换群体，虽然HDB允许其先买后卖，但明确要求在新房交房后6个月内卖出其原有组屋。

深圳市规定，共有产权住房自签订买卖合同之日起满五年的，可向住房保障实施机构申请将住房转让予符合条件的对象，价格由买卖双方协商确定。如五年内因购买、接受赠与等原因在本市内拥有了自有住房，则须在发生该情形30日内向住房保障实施机构申请回购共有产权房。但整体看，由于发展时间较短，深圳共有产权住房尚未进入批量入市阶段，二手交易细节有待明确。

有何启示？

通过研究对比新加坡组屋制度与深圳保障房现状，我们认为，以下几点对于我国发展配售型保障房较有借鉴意义。

一是可将收入水平纳入申请资格要求。HDB在一手组屋申购资格中设置了明确的收入上限要求，以确保公共住房更多地照顾低收入群体。

二是通过补贴，实现差异化定价，更多地惠及低收入群体。除了在定价和申请资格中考虑收入，新加坡还设置了多项补贴计划进一步降低首次购房家庭和低收入群体的购房成本，在其他条件同等的情况下，家庭收入越低，可获得的购房补贴越高。我们认为，与收入挂钩的补贴政策也能够有效实现住房优惠向低收入群体的倾斜。

三是明确交易细则，建立配售型保障房二手交易市场，多层次、有深度的市场能更好地满足不同群体的需要。新加坡一手组屋更多地惠及了低收入群体，二手组屋则为改善性需求群体和中等收入群体提供了住房解决方案。我国共有产权住房起步较晚，二手市场尚处于发展初期，可参考新加坡，明确买卖资格规定，逐步建立具有一定流通性的二手市场。

四是通过最低居住时限、出售税、补贴住房次数限制等措施抑制一二手保障房价格倒挂引起的套利行为。新加坡的二手组屋通常较一手组屋明显升值，为了避免套利行为，HDB对组屋购买者提出了最低居住时限要求，同时，出售还需额外缴纳税费。HDB还明确规定，如果家庭成员累计购买政府补贴住房的次数达两次，则无资格再申购一手组屋。类似地，深圳在共有产权住房管理办法中也明确了最低居住时限要求和家庭享受住房优惠次数。我们认为，此类措施能够有效遏制套利，对我国其他城市发展配售型保障房也具有借鉴意义。

附表一：深圳市三类保障房申请资格对比

资料来源：深圳市住建局

附表二：新加坡组屋与深圳共有产权住房对比

资料来源：新加坡建屋发展局、深圳市住建局