理论 | 基于数字技术的全过程人民民主基层实践——以上海市宝山区“社区通”为例

“党的十八大以来，党深化对中国民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主重大理念并大力推进，民主价值和理念进一步转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践。”“全过程人民民主”这一表述，不仅是对中国式人民民主理论的高度概括与科学总结，也是对中国民主治理实践的一种高度肯定，凸显了人民民主的具体实现形式，对“人民当家作主”在社会治理和基层治理中的运行具有重要的指导作用。

显然，全过程人民民主在理论上对于人民民主的运行提出了更高的实践性要求；实践中，人民群众对于在基层治理中贯彻全过程人民民主也有现实诉求。然而，鉴于“全过程人民民主”重要理念正式提出不久的“时间性”，以及从政治话语转化为学术研究成果的“过程性”，目前我国学界对于全过程人民民主的研究更多集中于全过程人民民主的规范性理论研究，包括对这一理论的内涵研究、特征研究和价值研究等。尽管有若干研究关注了全过程人民民主的实践形态，但更多是停留在宏观或中观层面的规范性或实证性研究。因此，有一些关键性问题依然亟待我们回答，例如，全过程人民民主落地基层运作的核心要素是什么，全过程人民民主如何贯穿基层治理（尤其是社区治理）的全过程，数字技术如何助力全过程人民民主的落地实践等。

鉴于以上考量，本文着眼于实践取向，综合运用个案研究、半结构式访谈、实地观察等研究方法，以上海市宝山区“社区通”为例，对全过程人民民主在基层治理过程中的实践形式展开实证分析。

党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”换言之，全过程人民民主是对中国民主的一种新概括，其本质仍是人民当家作主。就中国特色而言，人民民主不以选举为限，而以全过程实践为基本属性。人民当家作主是全领域、全层级、全流程的，所以人民民主在实践上必然是全过程的。当然，人民是一个集体身份，代表着国家的广大民众的集合，但在中国现代政治中，人民并不是一种松散的集合，更不是一个抽象的整体，而是由千差万别的公民共同组成的实体。同时，组成人民实体的公民个人是千差万别的，存在着利益、观念、族群、阶层等方面的差异，因而只有通过民主方法、依靠民主的全过程实践，才能将他们塑造成一个整体性质的实体。

只有当公民个人在“可操作、可观察、可测量”的政治实践中，通过行使当家作主的权利，从而真实感受到自己是人民的一分子时，整体性质的人民实体才是存在的。故而，证明整体性质的人民之存在，需要通过制度的有效运转即政治实践过程，而且这个政治实践过程必须是全过程的。必须承认，民主是复杂的政治活动，如何将不同的行动主体会聚起来开展共同行动，是民主从价值变成实践的关键问题。在这个意义上，全过程人民民主是对实践形态的全景式概括，而扎根于基层的民主实践是其最生动、最有力的体现。在微观的治理实践层面，居民参与是民主实践的核心要素。居民是否能够实现参与公平，影响着居民参与形态，即影响着全过程人民民主在城市社区的实践样态。

作为一种新特征的概括，“全过程”这一定语进一步强化了人民民主的一些核心特征。对此，不少学者试图进行梳理和提炼。例如，有学者在重新定义民主概念——民主是民意连续性的表达与实现——的基础上，将全过程人民民主中的“全”字诠释为“全部阶段”“全体人民”“全部领域”“全部层级”，同时将“过程”诠释为“表达过程中的民主”“协商过程中的民主”“征询过程中的民主”“决策过程中的民主”“评价过程中的民主”等。又如，有学者认为“全过程人民民主”这个概念本身具有三层含义——类型层面，其重点在“民主”；价值层面，其核心在“人民”；实践层面，其要义在“全过程”。“全过程人民民主之所以是最广泛、最真实、最有效的民主，其重要原因就在于在超大规模现代国家中构建起了上下左右贯通的意见沟通机制，从而塑造了一种整体、贯通、协调的国家治理新格局。”再如，有学者将全过程人民民主的核心特征提炼为四个方面：一是利益的全局性，即人民表现为一种整体性，因此人民民主就会体现为“国家或政府在做出重大决策时，要考虑决策的系统性影响，要照顾到全体人民的利益”；二是制度的全面性，即民主制度的内涵不仅包括选举，而且包括决策、协商、监督以及管理等其他制度；三是过程的全程性，即全过程人民民主首先要体现为人民在政治过程的每一个环节都要充分参与其中，并使得人民的决策在某种程度上可以影响政治结果；四是参与的全民性，即全过程人民民主注重一种多样化的、真正的政治参与，而不仅仅是投票意义上的参与。

充分借鉴学界已有成果并结合笔者近年来在基层治理现场的调研和观察，概括而言，全过程人民民主在基层治理过程中得以落地实践具有如下四个要素。

一是全民参与性。全过程人民民主意味着人民始终在场。人民始终在场是人民民主的根本所在，这是中国民主区别于西方民主的关键特征。为了保障人民始终在场，中国共产党领导人民构建了广泛参与、协商共识、程序规范、严密监督的制度安排。换言之，全过程人民民主就是作为整体人民始终在场的民主。人民对公共事务的参与是贯穿全链条、全过程和全方位的，这种参与不是美国式“二元民主制”，即使在日常生活中，人民依然能够以多种方式、广泛渠道参与其中。正如习近平总书记所强调的：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”

二是全程公开性。“全过程”作为一个定语对人民民主的内涵作出了明确的限定，除了意味着人民在政治过程的每一个环节都要充分参与其中，人民的意愿在某种程度上可以影响政治结果，它还意味着人民参与政治过程的每一个环节都是可记录的、透明的、公开的、可回溯的。正是在这个意义上，习近平总书记要求我们必须“不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”，努力构建“多样、畅通、有序的民主渠道”，“保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程”。“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

三是利益整体性。与西方自由主义民主不同，中国的人民民主不仅以公民个人作为行动主体，而且以作为集体身份存在的人民作为行动主体，人民是政治生活中占据着中心地位和发挥着决定性作用的整体性质的实体。所以说，全过程人民民主中的“人民”是一个整体性的概念，是公民全体利益的有机整合，指向的是大政方针和国家发展的方向。换言之，我们在发展全过程人民民主的过程中，必须谨慎且科学地将“众意”（众人之意见）或“民意”（对个人利益的反映）有机整合为“公意”（国家意志）或“民心”（对公共利益的概括）。为了实现这一目标，需要坚持党的领导。这是因为，人民实体要持续存在，离不开中国共产党领导。中国共产党领导是凝聚民众力量、使民众从分散走向整体的关键。

四是制度全面性。习近平总书记指出，我国的“全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。与西方民主侧重竞争性选举民主不同，中国的全过程人民民主注重制度全面性，“把选举民主与协商民主结合起来，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，关注国家发展大事、社会治理难事、百姓日常琐事，具有时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性、人民参与上的广泛性和持续性，使国家政治生活和社会生活各环节、各方面都能体现人民意愿、听到人民声音，有效防止了选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”。

全过程人民民主作为实现“最广大人民的广泛持续参与”“扎根在广袤的中华大地”的民主，需要落地和扎根基层，这就要求各级党政部门必须将全过程人民民主贯穿于基层治理全过程。

习近平总书记指出：“当今时代，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。”截至 2023 年6 月，我国网民规模达 10.79 亿人，互联网普及率达 76.4%，人民群众的数字化需求不断增长。在互联网技术和人工智能等快速发展的今天，抓住数字化时代机遇，以数字化驱动治理方式变革，是基层治理践行全过程人民民主的重要路径。上海市宝山区以“社区通”首创党建引领数字化系统应对基层治理难题。

所谓数字技术，指的是包含人工智能、区块链、扩展现实、大数据、通信技术、云计算、互联网等的一整套技术。数字技术的发展对国家治理产生了深刻的影响，“创新治理理念和方式，推动治理流程再造和模式优化，不断提升国家治理效能”。党的二十大报告就加快建设数字中国作出了重要部署。“当前，在城市治理、风险防控、环境治理等方面，数字化赋能的价值正在逐步显现。”

习近平总书记首次提出全过程人民民主重要理念后，有学者敏锐觉察到数字技术与全过程人民民主之间的关系问题，认为：“民主的发展程度与科技文明的背景以及经济社会基础有着密切的关联。……智能文明的发展，为民主这种‘全过程性’的拓展提供了新的时代背景，而中国则在人民民主和智能技术的发展方面取得了相应的优势。因此，在智能文明的基础上，中国的全过程民主可以借助中国特色社会主义制度的优势和智能技术的支撑，进一步实现其‘全局性’‘全程性’和‘全民性’。……智能文明为这种历史过程提供了基本要素，中国需要把握这种时代趋势，进一步将全过程民主的制度优势转化为治理效能，从而为智能时代的世界民主政治实践提供更加丰富的方案和选择。”

基于深刻认识到上海进入新发展阶段全面推进城市数字化转型的重大意义，上海市委、市政府早在 2020 年底就颁布了《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，明确提出城市数字化转型的总体要求，指出要坚持整体性转变，推动“经济、生活、治理”全面数字化转型；坚持全方位赋能，构建数据驱动的数字城市基本框架；坚持革命性重塑，引导全社会共建共治共享数字城市；创新工作推进机制，科学有序全面推进城市数字化转型。

地处上海北麓的宝山区，区域面积 300 平方公里，其真正意义上的城镇化进程起步于 1959 年。时至今日，宝山区全域的城镇化进程仍未结束。第七次人口普查显示，宝山区是上海全市排名第三的人口“大户”，全区常住人口约 223.5 万人，占上海全市人口总量的 9%。由于位于上海市区的近郊，交通便利、房屋租金便宜，宝山区成为大量务工人员的居住首选。截至 2024 年 8 月 1 日，宝山区共有 469 个居委会和 103 个村委会（其中空壳村 74 个），住宅小区 879 个。

整体而言，宝山区在城镇化过程中呈现出区域发展差异大、人口尤其是市区导入人口多、社区类型多且复杂、群众的需求多样等治理特征。宝山区的基层治理工作由此面临三个主要挑战：一是城镇化快速发展，对公共资源配置提出新的要求；二是大量的人口导入，对社区治理和社区服务提出新的要求；三是多样化的社区类型，对社区治理精细化提出新的要求。

作为回应这些治理挑战的有效手段之一，宝山区于 2017 年 2 月在全国首创党建引领数字化治理系统——社区通。概言之，“社区通”以党建为引领、移动互联网为载体、居（村）党组织为核心、居（村）委为主导、城乡居民为主体、治理精细化 • 服务精准化为宗旨，构建“居（村）民—居（村）—街（镇）—区”的社区治理架构，发挥信息速递窗口、教育引领阵地、为民服务平台、“自治 •法治 • 德治 • 数治”一体家园四大功能，从而极大地助力于解决基层党组织更好发挥作用的问题、社区参与更加广泛深入的问题、资源力量与群众需求更加精准对接的问题以及社区工作增能提效的问题。

正如习近平总书记反复强调的，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。从这个意义上而言，上海市宝山区“社区通”从创设伊始，始终在践行全过程人民民主的重要理念，并从中探索形成具有宝贵经验的创新模式。在面临日趋复杂的城镇化转型所产生的一系列治理难题的现实背景下，充分运用数字技术优势，立足不断变化的基层治理现实需求，宝山区以作为全国首创党建引领智能化治理系统的“社区通”，通过持续不断的技术创新手段赋能，为全过程人民民主在宝山基层治理场域的有效运转提供了不可或缺的动力机制、保障机制、整合机制与提升机制，确保全过程人民民主在基层治理场域运行的四个要素即全民参与性、全程公开性、利益整体性、制度全面性的凸显（见图 1）。

其一，“社区通”以动力机制实现全民参与性。

全过程人民民主，是整体人民始终在场的民主，不仅承认作为集体身份存在的人民作为行动主体，也承认作为公民个人作为行动主体。在基层治理（尤其是社区治理）场域，涉及的议题均与居民实现美好生活相关；也就是说，这些议题均与居民的个人利益保持着非常高的关联度，从而使得居民个体对参与、公开、透明的要求就越多。正是在这个意义上，中共上海市委、上海市人民政府于 2021 年 9 月 18 日颁布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》明确指出：“健全完善党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治、数治相结合的基层治理体系，把全过程人民民主贯穿基层治理各环节。”显而易见，将全过程人民民主贯穿基层治理各环节的首要前提是“群众广泛参与”，只有做到这样才有可能实现“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。

然而，在当下的中国城市，尤其是在作为我国超大城市的上海，实现“群众广泛参与”基层治理绝非易事。其中最为重要的原因之一在于“绝大多数迫于大都市的生计压力而忙于工作，导致他们无法抽出专门的时间参与身边的公共事务治理”。对此，上海市宝山区在开展基层治理过程中很早就意识到了问题的存在，发现经常性参与基层治理的总是那些以居家老人为多数的“老面孔”，而那些“新人”和“作为上班族的年轻人”基本游离于基层治理体系。这一现实倒逼宝山区相关部门寻找方法解决社区居民参与不足问题，并试图强化居民的主体意识及其参与社区活动的广度和深度。

应运而生的“社区通”极大地破解了上述难题。这一系统充分利用移动互联网的技术优势，被巧妙地嵌入早已融入每位市民生活场景的“微信”聊天软件之中，依托“实名制”和“绑定小区”等数字化地基，采取“二维码扫描”的便捷方式，成功引导居住或工作在宝山区且有意愿参加社区公共事务治理的居民加入其中，从而确保他们在任何地点、任何时间段均可通过“社区通”参与身边公共事务治理。据宝山区政府统计，截至 2024 年 9 月底，宝山全区 596 个居村（含筹建居委）全部上线“社区通”；99.62 万名居“村”民实名加入，约占宝山区总人口的 44.57%。其中，20 — 35 岁的用户约占用户总数的 16.4%，35 — 50 岁的用户约占用户总数的 39.4%，50 — 60岁的用户约占用户总数的 15.2%，60 岁以上的用户约占用户总数的 26.9%；用户覆盖 54.35 万户家庭；10.70 万名党员在线上亮身份，35 万余名居（村）民在线参与议事协商；成功收集 32.46万件问题或建议，其中 100% 的问题或建议得到及时回应，90% 以上在居（村）范围得到有效解决。通过这些鲜活数据可知，“社区通”创设运营 7 年多的时间内，已实现宝山区大规模人群的基层治理参与景象。基于数字技术的“社区通”较为成功地维系了全过程人民民主在基层治理场域得以运转所需的“公民参与性”，进而构建出全过程人民民主基层实践的“动力机制”。

其二，“社区通”以保障机制确保全程公开性。

习近平总书记指出，“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的”，方法之一就是主要看“全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求”“权力运用能否得到有效制约和监督”。这就意味着全过程人民民主首先要体现为人民在政治过程的每一个环节都充分参与其中，并使得人民的决策在某种程度上可以影响政治结果；还意味着人民参与政治过程的每一个环节都是可记录的、透明的、公开的、可回溯的。换言之，全程公开性——信息公开以及信息公开基础上人民享有的知情权、表达权、监督权，无疑是人民参与公共事务管理的前提条件。

长期以来，在基层治理中践行全过程人民民主时，“全程公开性”往往遭遇一系列的困难或障碍。例如，在生活和工作节奏日趋提速的都市社会中，社区居民往往没有充裕的时间去获取参与基层治理所需的信息，传统的社区公告栏等信息传递方式基本形同虚设，无法有效发挥信息公开之功能；又如，在大数据等数字记账技术大规模使用之前，要对民主的全过程进行记录，所采取的方法往往是传统的档案制度。档案制度的难点在于其很难实现快速检索，还经常面临成本较高和效率低下的问题，同时针对记录的准确性也会产生一些争议。我国居（村）委会的传统台账工作，就充分折射出这种现实困境。

面对全过程人民民主在基层治理过程中遭遇的“全程公开性”问题，“社区通”将“信息传递的窗口”作为其主要功能之一，并在其技术迭代更新的过程中不断丰富这种功能。在目前的“社区通”功能板块中，“宝山公告”“社区公告”“村务公开”“党建公告”“云上课堂”等板块中持续不断地发布居民欲知、应知的各种信息。截至 2024 年 9 月底，“社区通”已发布社区公告 96.7万余条、党建公告 35.73 万余条，累计获得居民点赞 5807 万余人次，信息传递量达到 25.92 亿人次，实现了“社区公告的及时传达”和“村务信息公开透明”。在新冠肺炎疫情防控期间，“社区通”的信息传递窗口的功能更是发挥了至关重要的作用，实现了 7000 名居（村）民主动上报行程信息，实现 53 万人次线上预约口罩，成功锁定 605 条社区疫情线索，累计上报 1.6 万名居（村）民居家隔离，图文信息单帖阅读量超 22 万次，从而极大缓解了疫情防控信息不对称所可能引发的官民冲突。

此外，“社区通”系统完善了问题处置闭环机制，建立“发现问题—跟踪问题—回应问题—处置问题—督办问题—解决问题—反馈情况—满意度评价”的工作闭环，实现群众问题进入问题跟踪系统后自动形成问题档案，自动记录处置全流程。居（村）委在 24 小时内回应群众，区、街镇两级对回应情况进行巡查督促，确保人民群众反映的问题“件件有着落，事事有回音”。在此基础上，通过“社区通”完善了三级巡查制度，扩大问题主动发现渠道，通过居（村）、街镇和区级巡查队伍，对群众在社区通上的发帖、留言、评论等互动情况进行巡查，对居（村）民没有使用问题标签和 @ 功能但确属于反映问题的发帖，主动添加至问题跟踪系统，确保群众问题无遗漏。街镇除每日开展问题巡查外，每周汇总巡查发现居（村）遗漏问题情况，并通报各居（村），督促指导居（村）开展好工作。与此同时，“社区通”建立问题通报督查机制。区级每月通报各街镇（园区）问题处置回应情况，对长时间未解决的问题进行牵头协调、跟踪督查，推动各街镇（园区）领导班子成员加强对所联系居（村）的支持和指导，让社区问题及时高效解决。

简言之，基于数字技术的“社区通”不但成功地实现信息公开的彻底化和及时性，而且成功地将“工作评估难、跟踪难”转变为“数据助力、工作有迹可循”；实现了基层治理工作的透明化以及全程可监督、可追溯，让社区治理也有据可考、有迹可循，构建出全过程人民民主基层实践的“保障机制”，从而确保全过程人民民主在基层治理场域得以运转所需的“全程公开性”。

其三，“社区通”以整合机制塑造利益整体性。

在基层治理场域有两条基本的规律：一是越到社会基层，政治的辨识度越低。在社区中，居民更多地关注物业费缴纳、住房维修基金使用、公共停车位等与个人生活密切相关的生活性议题。其中，党委、政府、社会等方面的职责是很难分开的，更多地需要多种主体的共建共治共享。二是社区中的议题与个人利益关联度越高，对公开、透明、参与的要求就越高。为此，能否很好地解决跟居民利益相关的问题，决定着在推进全过程人民民主建设过程中能否“把人民当家作主具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。

有鉴于此，在基层治理场域推进全过程人民民主建设过程中，一方面，必须尊重公民个体的合理且真实利益的诉求表达，秉持以人民为中心的理念竭尽全力地加以回应和解决；另一方面，也要充分意识到，很多公民个体的诉求往往超越了其个人的利益，更多涉及了整个基层社会（或者是整个社区）的利益。如此一来，但凡涉及整体利益的诉求，需要对其加以疏导、引导以及整合，进而形成共识。而在回应和解决这些具有共识基础的诉求过程中，不仅需要在居民内部开展广泛、深入的民主协商，而且需要协调和整合相关部门的力量加以回应和解决。这个过程，就是全过程人民民主基层实践得以运作所需的“利益整体性”问题的解决过程。“社区通”自创设运营以来，不断探索并给出回应全过程人民民主运转所需的“利益整体性”的独特方案。

首先，从基层实际需求出发，“社区通”开设了人民信箱、党建园地、社区公告、左邻右舍、议事厅、@ 居（村）委、问题标签等功能板块，与之配套建立的还有多方联动的工作体系和管理机制，可全天候地征集居民意见，充分采集社情民意，实现社区与居民个人的充分对话。区政府通过“社区通”采集到的大数据，可以精准梳理群众最盼、最急、最忧、最怨的问题，进而形成解决问题、化解矛盾的长效常态机制。在此基础上，区政府要求居（村）在 24 小时内响应处置，同时建立“问题跟踪处置”机制、分层分类问题处置机制［属于自治范畴问题，居（村）引导解决；超出自治范畴问题，采取“一键派单”方式，智能对接区城运平台解决；历史遗留问题，约请相关部门联动解决］，据此最大可能地获取更多真实需求，解决更多实际问题。在这种机制下，居民提出的所有合理诉求都能得到及时解决，极大提升了居（村）民的获得感、幸福感、安全感。

其次，创新建立“居民打钩”机制，让社区实事由居民决定、受居民监督。以居民区为单位，社区党支部牵头“三驾马车”（居委会、业委会、物业服务公司），汇总梳理“四百”（进百家门、访百家情、解百家难、暖百家心）大走访过程中发现的问题和需求，筛选形成“社区民心项目”候选清单，再把决定权交给居民。“打钩”主要在“社区通”上完成，线上投票既省去了社区干部数票计票的时间，又让投票过程全公开、全透明。线下同步予以推进，通过在楼道张贴公告、楼组长告知等方式，提高知晓率和参与率。“打钩”结束后，各居民区公示结果、给出承诺、接受监督，并通过细化方案投票等“二次打钩、三次打钩”和专题讨论，进一步汇集民意，同时对“社区民心项目”进展情况进行全面公开，让群众随时掌握社区民心项目的详情进度。

最后，针对涉及社区整体利益的居民诉求，努力推动社区议事协商的全人群、全过程参与。一是建立议事协商操作链。结合基层实践，不断完善“提出议题—把关筛选—开展协商—形成议案—转化项目—推动实施—展示成果—建立公约”的议事协商操作链，对协商过程全面公开、协商成果一一展示，通过制度性安排和规范化流程，让居民自下而上提出的议题每一件都能得到响应和反馈。二是把握议事协商重要环节。提出议题阶段，坚持居（村）民自主提出议题、党组织把关审核，确保议题的公共性和有效性。开展协商阶段，党组织全程加强指导，动员居（村）民广泛参与，明确转化为议案的最低参与比例，确保协商充分有序地开展。转化项目阶段，规范项目转化要求，明确项目实施步骤，让协商成果“有图有真相”、件件都公开。建立公约阶段，聚焦落地项目的后续管理，引导居民继续开展协商，制定社区公约，形成长效机制。三是运用议事协商成果。对“社区通”上已协商落地的议题进行全面梳理，形成议事协商建议清单供居（村）参考。联合区相关部门，围绕“物业费调整”“维修基金管理使用”“社区微改造”等热点问题，结合“社区新基建”“参与式社区规划”“加装电梯”等重点工作，引导更多群众参与议事协商，通过协商破解问题、助推工作。

简言之，基于数字技术的“社区通”不但较为成功地实现针对居民个体意见和诉求的广泛识别、采集、回应，而且采取“居民打钩”机制、构建议事协商操作链等方式，巧妙且高效地将党建引领、投票、协商的机制要素融入其中，实现了“众意”到“公意”、“民意”到“民心”的有机整合，从而塑造出全过程人民民主在基层治理场域得以运转所需的“利益整体性”，进而构建出全过程人民民主基层实践的“整合机制”。

其四，“社区通”以提升机制激活制度全面性。

与西方民主侧重竞争性选举民主不同，我国的全过程人民民主注重“制度全面性”，不仅致力于将选举民主与协商民主结合起来，而且将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来，既推动人民更好地关注国家发展大事、社会治理难事、百姓日常琐事，又使国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音。一言以蔽之，全过程人民民主所强调的是选举制度、协商制度、决策制度、管理制度、监督制度等制度的总和。宝山区“社区通”自创设运营以来，一直致力于践行全过程人民民主的“制度全面性”。

在基层治理（尤其是社区治理）场域，居（村）民在基层党组织的领导下，成立居（村）民委员会，依法直接行使民主权利，依法管理基层公共事务和公益事业。实行民主选举，由居（村）民选举居（村）民委员会组成人员；实行民主协商，由居（村）民采取多种形式开展协商议事；实行民主决策，由居（村）民通过居（村）民会议或居（村）民代表会议对社区公共事务和公益事业等作出决定；实行民主管理，由居（村）民讨论决定居（村）民自治章程、村规民约、居民公约等，并进行自我管理；实行民主监督，由居（村）民推选产生居（村）务监督委员会，监督社区（村）事务和居（村）务公开制度落实。

在民主选举方面，在“两委”换届选举期间，通过“社区公告”等功能板块对选举相关信息进行彻底公开，同时配合线下工作需求开展线上的选举投票动员。“社区通”在推进“两委”换届选举过程中发挥了不可替代的功能和作用。

在民主协商方面，除了构建前文所述的“议事协商操作链”机制，还通过“左邻右舍”“议事厅”等功能板块形成“自下而上”协商议事新常态。例如，在小区综合改造中，全区基层党组织普遍运用“社区通”征集方案、征求意见、公布进展、接收监督，得到居民群众的广泛好评。

在民主决策方面，一方面，助力居（村）民通过居（村）民会议或居（村）民代表会议对社区公共事务和公益事业等作出决定；另一方面，充分发挥“社区通”的大数据技术优势，为相关部门的科学决策提供有力支撑。其具体做法包括两个方面：一是建立“社区通治慧中心”。通过大数据引擎，对全区居（村）委发布的各类社区民生、党建宣传以及平台互动交流信息进行 24小时不间断监管、展示和分析，实时掌握各街镇的信息发布情况和居（村）民关注的热点话题，及时发现群众“痛点”、民生“堵点”，精准了解群众需求，有效对接服务群众；对社区舆情苗头实时预警，实时捕捉、洞察舆情发展趋势，积极赋能地区风险防范应急处置。二是推出“社区治慧通”。建立大数据模型分析“最”需求，对社区参与数据深度分析，描绘基层社区画像，比对不同类型社区群众需求，发布不同人群、街镇、阶段的需求 TOP10 列表，提示辖区关注度最高的群众问题、讨论最热的居民议事项目，为党委和政府的决策提供数据支撑，并引导社会组织有针对性地参与社会治理，助力解决社区治理顽症。

在民主管理方面，创造性将“建立公约”嵌入议事协商操作链机制中，聚焦落地项目的后续管理，引导居民继续开展协商，制定各类社区公约，形成长效机制。截至 2024 年 10 月底，已有近 35 万居（村）民线上参与社区议事协商，产生社区改造、边门开放、电梯加装、文明养宠等社区议题 4.1 万余个，形成公约和项目 1.68 万余个。例如，月浦镇宝月尚园居民区在“社区通”上发起了《宝月尚园社区居民自治公约》议事规则投票的活动，近千人参与线上线下投票表决，最终议题通过并形成了公约。这一由居（村）民自行提出、广泛讨论、表决通过的公约具有坚实的群众基础，居（村）民也更愿意去遵守、去维护。与此同时，依托“全天候”“易参与”“强互动”等平台特性，“社区通”成功吸引大批年轻居民上线，20 — 50 岁注册用户超过 55%，54 万余人的年轻群体“回归”社区，在基层党组织的引导下成为社区规划师、亲子辅导员、第二楼组长、活动志愿者等，让社区治理充实更多年轻力量。尤其值得一提的是，配合在全区范围内开展的“楼组自治”工程，“社区通”系统上线“活力楼组线上展厅”，致力于打造楼组线上微治理场景，建立星级楼组数字档案，生成楼组二维码，扫码即可查看楼组打造“前世今生”；创新推出“楼组线上展厅”，选树一批五星示范标杆，推动楼组向全区居民开放共享；深化大数据分析应用，建立全区五星样板资源库等楼组自治“智慧库”，打造楼组分类治理梯队。

在民主监督方面，“社区通”通过开设“社区公告”“村务公开”等功能板块，全面、彻底地向所有居（村）民公开社区（村）事务和居（村）务。例如，在“村务公开”板块，每个村委会均能及时、全面地在线上向村民公开该村每个月的集体经济组织支出明细表，具体包括管理费用、福利支出、支农支出、经营支出、其他支出等详尽信息。此外，“社区通”还通过“社区公告”功能板块，在年终的时候邀请社区全体居民给居（村）委一年的工作考核进行线上投票，使得居民自下而上考核与评价居（村）委工作成为“新常态”。

由此可见，基于数字技术的“社区通”通过各种技术创新，构建出全过程人民民主基层实践的“提升机制”，进而全面激活了全过程人民民主在基层治理场域得以运转所需的“制度全面性”。

总之，全过程人民民主既是对中国特色社会主义民主的实践总结，也是对中国未来民主发展内涵的新期待。践行全过程人民民主重要理念，是时代赋予中国的重要命题。全过程人民民主重要理念如何在基层治理实践中进一步落实，其中既涉及理论问题，也涉及实践问题。上海是全过程人民民主重要理念的首提地，而作为上海一分子的宝山区责无旁贷地也肩负着深入践行全过程人民民主的历史使命。基于数字技术（“社区通”）的全过程人民民主基层实践的宝山创新模式，为上海市乃至全国提供了可复制、可推广的宝贵经验。

来源 | 《中央社会主义学院学报》2024年第6期【作者俞祖成，系上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授、（全球）城市基层治理研究中心主任，民革上海市委委员，上海市统一战线理论研究会理事。】

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