理论 | 协商何以民主：关于加强人民政协制度化规范化程序化功能建设的思考

2019 年 11 月 2 日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”此后，习近平总书记在多个场合阐述了全过程人民民主的理念，在党的二十大、二十届三中全会的报告中都对发展全过程人民民主作出了重要部署。当下，对全过程人民民主的研究，关键在于如何实质性推动，或者说，如何实现从价值性命题到解释性命题再到操作性命题的转变。进一步而言，从操作性命题的角度看待全过程人民民主，就必须找到拓展全过程人民民主的空间和进路。

全过程人民民主是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节紧密联系、相互贯通的全链条民主，是票决民主与协商民主互补互通的复合民主形式。协商民主是全过程人民民主的重要组成部分，是理解全过程人民民主的一把钥匙，是民主决策、民主管理、民主监督的前奏环节，直接决定了民主决策、民主管理、民主监督的质量。进一步而言，“票决只是将协商的结果予以合法化，而在投票决定之前的协商才是决策的实质环节”。有鉴于此，从协商民主的角度发展全过程人民民主是值得探索的重要突破口。作为协商民主最为直接、最为具象、最为实际的形式，人民政协因民主而生，因协商而立，因协商民主而兴，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。习近平总书记强调，我们要更加坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，在发展全过程人民民主中把人民政协的显著政治优势更加充分发挥出来，不断巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。加强人民政协制度化规范化程序化功能建设，进一步健全人民政协工作制度机制，提高人民政协协商民主的深度协商互动、充分表达意见、广泛凝聚共识的水平，是人民政协发展全过程人民民主的重要进路。

团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题，新中国成立前夕诞生的中国人民政治协商会议是区别于国民党召开的政治协商会议的新政协。回顾新政协的创建历程，结合新政协的界别结构和目标追求可见，新政协是在团结基础上追求民主的生动体现。换言之，人民政协的使命和任务就是为了实现人民当家作主、实现社会主义民主。

首先，从新政协的筹备过程来看，人民政协本身就是民主的产物。中国共产党成立之后，始终重视在开展革命斗争的过程中加强统一战线。土地革命时期建立了工农民主统一战线，抗日战争时期建立了抗日民族统一战线，解放战争时期建立了人民民主统一战线，这些都是政治协商的初步探索。在解放战争期间，中国面临两种前途、两个命运的历史性关口，中国共产党团结一切爱国民主人士，选择并建设一条独立、自由、民主、统一、富强的光明之路，因而，争得民主是解放战争期间统一战线的重要目标。1948 年 4 月 30 日，中共中央发布“五一口号”，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这得到了各民主党派、各人民团体、海外华侨团体和无党派人士的积极响应，被视为新政协的重要开端。1949 年 9 月 21 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”

其次，从新政协的界别结构来看，组成单位来源的包容性、广泛性、代表性表明了人民政协的团结性和民主性，其具有代表全国各族、各界人民的特征。1948 年 11 月 25 日，中国共产党与各民主党派和无党派民主人士就《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》达成共识，后又于1949 年 6 月 15 日召开的新政治协商会议筹备会第一次全体会议上通过了《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》，确定参加第一届政协的单位有 45 个，包括各民主党派、人民团体、无党派民主人士，代表中有工人、农民、人民解放军、妇女、青年、学生以及文艺界、新闻界、工商界、自然科学界等人士，还有一个特别邀请单位。45 个单位和特别邀请单位是界别的雏形，其后则被规定为界别，集中体现了政协智力、组织、制度优势，体现了争得团结一致、争得民主的使命。在新政协筹备会第一次全体会议上，周恩来就提出，“和谐一致不是大家都说一种相同的话，而是大家说出不同的话，然后取得一致”。这也揭示了界别结构的优势所在。新政协是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，获得了全国人民的信任和拥护。

最后，从新政协的目标追求来看，人民政协依据“五一口号”中“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的重要号召，追求团结基础上的民主。1945 年，在党的七大上，毛泽东作了《论联合政府》的政治报告，提出“成立民主的临时的联合政府”，并经由民主改革和国民代表大会“成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府”，“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”。为了实现这一目标追求，中国共产党提出成立新政协，团结一切可以团结的力量。新政协经历了代行全国人民代表大会职权的时期、作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构的时期，但无论哪个时期，人民政协始终是民意的代表，是民主的实践者。人民政协恪守团结和民主的两大主题，在多样性中追求统一性，在大团结大联合中追求民主，始终在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作，实践了人民政协作为发展全过程人民民主的重要制度载体的作用。

1954 年，第一届全国人大成立之后，人民政协代行人大的功能退出历史舞台，但它作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构一直存续。从 70 多年的理论演进和实践探索来看，人民政协作为体现民主的基本格局和架构始终没有改变，作为发展民主的重要制度载体始终没有改变，作为实现民主的重要形式的定位和功能始终没有改变。民意是民主政治的基础，是理解全过程人民民主的关键词，体现民意、畅通民意、整合民意是人民政协在协商中促进广泛团结、推进多方合作、实践人民民主的重要表现，致力于在尊重多样性中寻求“最大公约数”的重要方式。

（一）以界别设置体现民意

民主的本意是人民的政权，或者说人民当家作主，这就需要在政治过程中充分尊重民意。从这个意义上说，全过程人民民主致力于通过政治过程中的民意机制来实现人民真正的当家作主，其中关键在于政治过程如何更为有效地吸纳、整合、尊重民意。社会利益是分化的，民意必然也是分化的，作为民意重要表征形式的界别是中国社会的横切面，是人民政协产生、存在和发展的组织基础。界别通过协商的形式，将各方愿望、要求统筹协调起来，最大限度体现民意，在协商中最大限度地“求同存异”“聚同化异”“和而不同”“兼容并蓄”，以形成最大的社会共识。

由“组成单位”“界”发展而来的界别是人民政协的显著特色。不同于按照地域来划分的人民代表大会，人民政协是按照界别来划分的。虽然“界别”的概念在全国政协十届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程（修正案）》被正式写入，是相对较晚的事情，但人民政协成立之初，作为体现政协代表性的界别就已经初现雏形。当然，随着社会的变化，为了更好地、全面地体现代表性，界别的划分也是变动的，这既是为了紧随党和国家中心任务的调整而调整，也是为了统一战线组织的发展需要。界别的变动存在以下五种情况：一是改设，如第五届全国政协改“归国华侨”为“中华全国归国华侨联合会”；二是增设，如第八届全国政协增设了经济界、第十四届全国政协增设了环境资源界；三是并设，如第十四界全国政协将“中国共产主义青年团”和“中华全国青年联合会”合并；四是分设，如第八届全国政协将“港澳同胞”分为“香港同胞”和“澳门同胞”；五是裁设，如第五届全国政协取消“合作社”。“人民政协通过及时调整界别设置，有效缓和了经济社会发展造成的政治参与激增和制度化之间的张力，妥善处理了人民政协内部改革、发展、稳定的关系，有力地驳斥了西方所谓大众参与规模扩大导致政治动荡的理论，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性和生命力。”通过调整界别设置，政协第十四届全国委员会第一次会议审议修订的《中国人民政治协商会议章程》第二十二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。”目前，全国政协由党派界别（中共、民革等）、团体界别（共青团、妇联等）、工作领域界别（文化艺术界、医药卫生界等）、综合界别（特别邀请人士）四大类共三十四个界别组成。

（二）以协商互动畅通民意

界别成为畅通民意的渠道，但如何从中找到最大公约数并达成共识，是问题的关键。不同于由选举产生的人大代表，界别的委员是由协商产生的，对于协商的理解更为深刻，对于通过协商互动达成共识更能接受。习近平总书记对社会主义协商民主的独特优势作了精辟的概括：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。”

民意转化为最大公约数一般经由吸纳、甄别、整合、再表达的流程。人民政协循环往复地开展下情上达和上情下达。首先是吸纳，通过召开座谈会、个别访谈、接待选民的来访、收取选民的邮件等方式来吸纳民意，在现代互联网信息时代，特别要充分利用广无边际的互联网平台，通过多种途径提升政协委员联系民众的频度、广度、深度。其次是甄别，所谓去粗取精、去伪存真，决定哪些民意是最为重要的而哪些是不重要的，哪些是真实的而哪些是虚假的，等等。再次是整合，即将不同阶层、不同职业、不同年龄等人群反映的不同意见进行有效整合。最后是再表达，即将整合以后的民意通过自己的语言更加精炼、更加清晰地表达出来，这也是体现政协委员履职能力和履职水平的重要方面。吸纳、甄别、整合、再表达的民意表达流程是一个不断求同存异的过程，正是通过这一过程找到全社会意愿和要求的最大公约数，画出全社会意愿和要求的最大同心圆，形成全社会意愿和要求的最大向心力。政治是妥协的艺术，吸纳、甄别、整合、再表达都贯穿了妥协的艺术。通过“广开言路，广开才路，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’”，才能“让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来”。广纳群言、广谋良策才能广聚共识，是调动人民群众参与政治生活的积极性最为有效的方式。人民群众发挥积极性，主动地发表意见、提出要求、给出批评和意见，源于人民群众利益在本质上的一致性；当然在本质利益一致性的前提下存在着不同群体、不同区域、不同个体利益的差异化。因而，人民政协各个界别之间虽然在思想观念、利益诉求、价值取向、活动方式等方面存在着一定的差异性，但并不能据此否定意见的可取性。“作为大团结大联合的组织，人民政协能够代表各种政治力量的利益诉求，具有最大限度的政治包容性、最广泛的组织代表性，使人民群众能够真实地参与到民主运行的每一个环节和民主覆盖的每一个领域。”

（三）以商量整合民意

民主政治的运转需要民意作为支撑，这里的民意不再是零散的、差异化的、未转化成最大公约数的民意，而是作为奋进动力的共识。“民主制度若不能成功地逐渐创造出和谐一致的基本共识，它就会是一个难以运转的和脆弱的制度。”因此，民主的有效性前提是共同体的共识。追求共识是通过不断的“磨合”实现的——“磨”就是意见参与，“合”就是意见整合，“同”才是“磨合”的结果，这是一个求同存异、聚同化异的过程。如果用一个词语来概括吸纳、甄别、整合、再表达这一寻求共识的流程的话，那就是“商量”。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”作为一种思维方式，商量是中国共产党在领导革命的过程中形成的，并经由三三制原则、政治协商制度、人民代表大会制度等政治制度的不断发展完善；在这一过程中，还形成了群众路线、“枫桥经验”等工作方法和经验总结。毛泽东在谈到商量时认为，“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的，可以叫它个商量政府”。在这里，毛泽东以“商量政府”界定了他心目中的人民政权，强调“在一切有愿意和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。那种独断专行，把同盟者置之不理的态度，是不对的”。

商量就是从不同层次、不同方面、不同角度开展协商，形成纵向到底、横向到边的协商民主体系，找到全社会意愿和要求的最大公约数，通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。换言之，就是将商量的制度优势转化为治理效能。“商量的对话的协调的方式意在把不同意见、反对意见‘内部化’，即通过沟通、说服和示范，把分歧转化为共识。”“有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”，意味着哪里有问题，哪里就应该有协商，协商在哪里，民主就应该在哪里。在这个意义上说，“协商在身边，民主在眼前”。党的二十届三中全会明确了协商民主体系，指出要健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合。其中，政协协商是唯一可以与其他协商民主形式产生制度化互动互构的协商形态，发挥着纵向沟通中央、地方和基层，横向连通政党、政府和社会的“枢纽”效应。在政协协商中，界别协商是与专题协商、对口协商、提案办理协商并列的人民政协四大协商形式之一，作为政协智力优势、组织优势和制度优势的结合点、交汇点，是各界别集思广益的最佳平台，是增加协商密度、提高协商成效的重要协商民主形式，成为人民政协最显著的特色与优势。界别协商是一种典型的嵌入式参与实践，将协商的完整过程纳入政治生活具体领域或方面，不同的界别运用已有的协商平台和机制，取得相应的政治过程结果，并在国家、地方、基层等不同层次范围，围绕政治、经济、文化、社会、生态等事关人民群众切身利益或人民根本利益的重要问题开展协商活动，及时有效解决人民群众特别关切的突出问题与难题。

党的二十大报告指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式……坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平。”党的二十届三中全会强调，健全全过程人民民主制度体系，要健全协商民主机制。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程中，贯彻落实党的二十大、二十届三中全会精神，要着力加强人民政协制度化、规范化、程序化功能建设，推动协商民主机制更加健全，让协商民主深深嵌入中国社会主义民主政治全过程。

（一）推动人民政协协商主体的优化

民主不仅要解决民主之用的问题，关键还要解决民主之体，即人民在社会和国家中主体地位的切实保障和实现问题。全过程人民民主之所以是人类民主政治的新形态，最关键的是在解决民主之用的基础上解决了民主之体的问题。宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这就意味着人民在我国政治生活中的地位与作用不是抽象的，而是实实在在地体现于国家政治生活中。政协委员组成界别并以此作为人民政协的协商主体参与到政治生活中，发挥了代表性强、包容性大、联系面广的特色和优势。

一是解决界别设置的重复性问题。例如，民盟、民进的成员多为教育界人士，农工民主党的成员多为医药卫生界人士，民建、工商联成员多为经济界人士，然而政协又单独设置了教育界、医药卫生界和经济界三个委员界别，从而使得这三个行业委员的比例明显过大。这就需要在发展中优化界别设置，在条件成熟时对政协界别适当进行调整，增强界别代表性，更好反映各界各方面愿望诉求。

二是兼顾界别设置的赓续传统与时代发展的要求。例如，十四届全国政协增设“环境资源界”，是贯彻落实党的二十大报告中指出的“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”“要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”等要求，但这并不意味着环境资源保护在此之前没有受到重视。事实上，环境保护问题始终是人民政协关注的重要领域，全国政协于 1998 年就成立了人口资源环境委员会，关注环境和可持续发展的委员被分散在了其他界别。这就意味着界别设置调整不是一时兴起的，而是在已有的基础上发展而来的。

三是理顺作为领导核心的中国共产党与作为界别的中国共产党之间的关系。作为执政党的中国共产党要充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过推进协商民主改善党的领导、加强党的领导、巩固党的执政地位；作为界别的中国共产党是界别协商中的一个平等主体，应当努力成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。二者之间的角色并不矛盾。

（二）推动人民政协协商方式的健全

人民政协协商民主，协商主要体现在决策之前和决策实施之中，为了增强决策的科学性和实效性，推动人民政协协商方式的健全应着眼于对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定。习近平总书记指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”从协商方式的角度来看，“实实在在的、而不是做样子的”要求真切实协商，“全方位的、而不是局限在某个方面的”要求全方位协商，“全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”要求系统性协商。

一是真切实协商，“协商就要真协商”。真切实协商的基本原则是要“做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，绝不是“清一色”“一言堂”，更不能假协商、走过场、走形式，坚决杜绝“小事广泛协商、大事少数人决定、关键的事一人说了算”。按照真协商的基本原则，要在决策之前和决策实施之中做好调研工作、做好交流工作。做好高质量的界别协商需要做深做实前期调研。没有调查，就没有发言权，更没有决策权，坚持调研于协商之前是我们党的一项优良传统。人民政协通过引导委员深入基层、群众以座谈、蹲点、问卷、电话、“一对一”访谈等多种方式开展调查研究，坚持不调研不协商、先调研后协商、边调研边协商。在调研的基础上，把情况摸清，把问题找准，把对策提实，做到以小切口反映大主题，才能充分发挥界别特色优势和委员专业特长，在协商中言之有物、言之有益、言之有用。

二是全方位协商，“把全过程人民民主落实在全过程协商的完整程序与环节之上”。除了议题的全方位以外，全方位协商应该要重视协商方式的全方位。目前，人民政协形成了全体会议集中协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商，以及其他形式的经常协商的会议协商格局，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式，基本做到了协商方式的全覆盖。面对新兴技术的发展，人民政协要主动拥抱新兴技术，探索网络议政、远程协商、委员移动履职平台等新形式，让“面对面”“键对键”“点对点”无缝连接式的协商成为新常态。此外，人民政协要做好以界别协商为代表的政协协商与政党协商、政府协商、人大协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等协商民主渠道的衔接配合。

三是系统性协商，“通过顶层政治构建重塑协商民主的制度基础，中层政策创制提升协商民主的主体效能，并以基层治理民主开辟协商民主的实践进路”。要在规定动作的基础上，致力于开拓创新自选动作，允许不同层级的人民政协根据情况开展不同形式的协商。对于全国政协而言，可以经常性地以界别为单位开展调研座谈、集体提案、专家协商等；对于省级政协而言，跨区域政协协商平台（如省级政协联席会议机制）打通了人民政协协商民主助推区域合作、共同发展的渠道，成为近年来部分省级政协的重要探索；对于市县政协而言，可以将协商的重点工作放在委员联系群众、反映社情民意、民主监督督办等，探索现场协商、开门协商、委员工作室（联络站、联系点等）等适应基层协商的形式，在频度、广度、深度上下工夫。

（三）推动人民政协协商议题的完善

人民政协协商民主的发展离不开议题的推动，议题导向能够聚焦党和国家中心任务，明确人民政协协商民主的工作重心，在人民政协与群众之间建立桥梁和纽带。以全国政协为例，《中国人民政治协商会议章程》明确规定了全国委员会和地方委员会的职权范围：全国委员会协商讨论国家的大政方针以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，并提出建议和批评；地方委员会参与对国家和地方事务的重要问题的讨论，并提出建议和批评。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了政协协商的主要内容包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确政协协商的主要内容与《关于加强社会主义协商民主建设的意见》是一致的。由此来看，全国政协协商民主的议题集中于党和国家大政方针以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，一言以蔽之，就是围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商并提出建议。习近平总书记强调：“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉。”

一要抓重点。重点即涉及重要、经常性工作的议题。在全国政协层面印发的一系列文件中，协商的议题集中于党和国家大政方针以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题。根据2024年中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告进行统计，2023 年度全国政协举办专题议政性常委会会议、专题协商会、双周协商座谈会、远程协商会、提案办理协商会、界别协商会、对口协商会、专家协商会、重点关切问题情况通报会等各类协商议政活动共 94 场次，其中围绕经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设开展的协商议政活动分别为 34、9、27、13、11 场次。这充分说明，经济高质量发展和文化大发展大繁荣依然是党和国家工作的重要方面，而生态文明建设领域协商议政活动场次的增加，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。

二要补短板。短板就是议题不平衡的问题。在 2023 年度全国政协组织召开的协商议政活动中，围绕政治建设主题开展的协商议政活动仅有 9 场次，大幅度落后于经济建设、文化建设等主题。人民政协协商民主对政治建设的关注不足并非政治建设不重要，而是政治建设的问题牵一发而动全身，在条件不具备时不会轻易启动。全过程人民民主这一重要概念提出之后，作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的人民政协就积极发展基层民主、巩固和发展最广泛的爱国统一战线、完善中国特色社会主义法律体系等有关社会主义民主政治建设的议题开展提案办理协商。党的二十届三中全会从加强人民当家作主制度建设、健全协商民主机制、健全基层民主制度、完善大统战工作格局等角度提出了健全全过程人民民主制度体系的要求，为推动人民政协协商补政治建设议题的短板提供了重要的方向。

三要强弱项。弱项就是议题不充分的问题。议题不平衡是议题之间的不平衡，议题不充分则是议题内部的不充分。人民政协协商民主的议题基本涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等，每个议题内部的关注点存在着差异。以生态文明建设为例，2024 年中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告显示，2023 年度全国政协就深入打好污染防治攻坚战、加快推动发展方式绿色低碳转型、全面推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、运用法治方式推进自然保护地体系建设、加强荒漠化综合防治等开展了深度协商，这些工作凸显了生态文明建设的重点工作。不过，上述重点工作与 2023 年全国生态环境保护工作会议上确立的积极推进美丽中国建设实践、扎实推动绿色低碳高质量发展、深入打好污染防治攻坚战、切实维护生态环境安全、严格核与辐射安全监管、依法推进生态环境保护督察执法、加快健全现代环境治理体系七大任务之间存在着一定的间隙，特别是对核安全核辐射等关注度不够。强弱项应该要求人民政协协商民主的议题尽可能与党和国家年度中心任务相契合，在“深、实、细、准、效”上持续用力。

（四）推动人民政协协商结果的落地

协商的结果要与党委和政府的工作有效衔接，这才是考察党委和政府是否真协商的重要标准。换言之，党委和政府要将协商的结果作为重要的决策参考，并在具体实施过程中邀请参与协商的界别和委员进行监督，完善协商成果采纳、落实和反馈机制。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》指出：“健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制。”

如果说开展调研、做好交流是人民政协开展协商的“前半篇文章”，那么，根据各方面的意见和建议来推动决策和工作的调整，使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际，就是其开展协商的“后半篇文章”。近年来，浙江省政协“请你来协商”、江西省政协“赣事好商量”、江苏省政协“有事好商量”、云南省政协“协商在基层”、陕西省政协“秦商量”、湖北省政协“一线协商 • 共同缔造”行动、四川省政协“有事来协商”、济南市政协“商量”、淮安“码”上议事厅等，将人民政协协商民主品牌化、项目化、议题化，从解决人民需要解决的问题着手，将协商结果落到实处。为了进一步从制度机制上保障协商成果的采纳、落实、反馈，2022 年 5 月 27 日中共中央政治局会议审议批准的《中国共产党政治协商工作条例》就政治协商成果运用和反馈开辟了专章专条，要求应当重视协商意见研究办理，结合实际建立健全政治协商成果运用和反馈制度，将重要协商成果作为决策参考。这是党中央制度化地保障协商成果落地的重要举措，也是人民政协协商民主真协商的重要标志。事实上，人民政协协商民主成果落地是一个双向奔赴的过程，既需要人民政协加强与党委和政府的沟通联系，准确把握协商议题，将协商后形成的成果以建议案、视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等多种方式向党委和政府报送，切实将协商建言转化为服务国家治理的实效；同时也需要党委和政府主动梳理汇总协商意见，交付有关部门供决策咨询，并及时反馈以激发协商资政建言的积极性，及时跟踪了解协商成果的采纳、落实情况。对于党委和政府而言，要破除“协商无用论”“协商走过场”“协商补程序”等论调，就要切实将协商民主于决策之前和决策实施之中落到实处，推动协商成果的高质量转化。对于协商成果的落地来说，可以引入第三方评估机构，探索建立人民政协协商成果落地评价指标体系，增强对协商成果落地的重视。

“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”，是我国社会主义政治建设的重要目标任务。深深嵌入了中国特色社会主义民主政治全过程的协商民主是我国社会主义民主政治独特的、独有的、独到的民主形式，是发扬社会主义民主、践行全过程人民民主的重要形式，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。不同于“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落”，全过程人民民主将选举民主与协商民主结合起来，特别是用协商民主串联了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，“既在理论价值层面彰显了全过程人民民主的‘人民性’本质，又在实践运行层面体现了人民民主的‘全过程性’特征”。人民政协因民主而生，因协商而立，因协商民主而兴，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，人民政协始终处于“凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线”的重要位置，应该进一步发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，真正实现民主起始于人民意愿的充分表达、落实于人民意愿的有效实现。

诚然，虽然我们试图从人民政协协商民主中主体设置的优化、协商方式的健全、协商议题的完善、协商结果的落地等着手，以制度化、规范化、程序化的功能建设发展全过程人民民主，但在党中央关于发展全过程人民民主的理念和要求下，进一步推进人民政协在践行和发展全过程人民民主中积极作为，尚有很多值得探讨的问题，未来可以在以下四个方面积极探索：一是协商主体的认定机制。政治协商的首要问题是“谁”跟“谁”进行协商。针对具体协商议题的协商主体应该也是明确的。二是协商议题的提出机制。关于何种议题、经过什么程序成为一个正式的协商议题，需要有明确的规范。三是协商过程的程序机制。关于如何进行具体的协商，是个别协商还是会议协商，会议协商又是怎样的议程、如何形成协商成果等，都可以设定具体的规范。四是协商成果的回应机制。关于协商的成果如何得到相关部门的回应，是决定协商是否具有成效的关键问题。

（本文在 2024 年 4 月 27 日《中央社会主义学院学报》编辑部与复旦大学中国式现代化研究中心联合举办的“新中国成立 75 周年与中国之治”研讨会的发言基础上形成）

来源 | 《中央社会主义学院学报》2024年第6期（作者桑玉成、周光俊，桑玉成系复旦大学国际关系与公共事务学院教授；周光俊系同济大学政治与国际关系学院副教授、同济大学中国特色社会主义理论研究中心特约研究员。）

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