学者论见 | 向嘉晨：党的领导入法的政治性判断标准及其适用

党的领导入法是党领导国家法治建设衍生而出的中国特色法治实践，是将党的领导地位、党的领导的实施体制机制和方式方法等，以显性表达的形式科学合理地融入国家法律之中。纵观百余年的制度演进历程，从新民主主义革命时期党的领导入法体现出以夺取和稳固国家政权为重点的“革命政治理念”伊始，到党执掌全国政权初期体现出以巩固和发展经济建设为重点的“经济政治理念”，再到改革开放初期围绕加强和改善党的领导理念的动态调适，直至新时代在“全面政治理念”中集成。党的领导入法范围的生成是立法者根据中国共产党在不同阶段，对于党和国家治理实践中重大问题的实质性判断和目标举措来形成相应的立法认识，并基于此种认识将党的领导以合理的方式载入法律的制度探索过程。由此，政治性因素构成党的领导入法发展演进的内在动因，具有三方面的内涵。一是政治性因素与党的理念认知直接关联，本质上是中国共产党根据自身的目标追求而对相关事务性质形成相应的事实判断，内蕴着中国共产党对党和国家工作大局的形势认知。二是政治性因素以某领域重大问题为载体，重大问题不仅存在于政治领域，还可能存在于经济、社会、文化、生态等领域。三是政治性因素往往具化为党的阶段性目标举措，并在具体指向上会受到客观环境、现实需求、实践经验等多方面要素的影响而动态调适。

政治性塑造了党的领导入法的范围，就党的领导入法的政治性判断标准而言，其以全局性要素、复杂性要素为强政治性构成要件。第一，全局性要素，即法律调整事项涉及某一领域重大改革设计、发展规划和总体布局等内容。中国共产党是执政党，更是中国特色社会主义事业的领导核心，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位，是党在长期革命、建设、改革实践中积累的宝贵经验。国家往何处走、举什么旗走什么路等属于政治性问题，必须明确坚持和体现党的领导，确保既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。因此，国家和社会某一领域全局性事项必须要发挥党的政治领导作用，确定发展的规划、目标和任务，制定正确的路线、方针和政策，引导人们沿着正确的政治方向前进。第二，复杂性要素，即法律调整事项涉及面广、影响群体较多、问题敏感复杂、推动的难度较大，仅靠有关主体管理职权很难达成良好的立法预期和实际效果。在这种情形下，唯有依靠党的领导权威，发挥其总揽全局、协调各方的领导核心作用，方能切实推进相关工作和改革措施的开展。

强政治性构成要件从正相关视角为判断立法事项的政治性强弱提供了方案，为进一步提升政治强度标准运用的周延性和精准性，还需从反面的角度，凝练政治性判断标准的弱政治性构成要件，判定政治性较弱的立法事项。具体包括以下两方面。第一，非权力性要素，即法律所涉事项不具体涉及公权力的配置、运行及实现。中国共产党是国家的缔造者，更是长期的领导者和执政者，党与国家的互嵌融合是中国政治的显著特色。因此，党的领导权不同于西方意义上的政党权利，于国家治理层面而言应属于一种独立的公权力，其权力作用的发挥集中体现在与人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位、军队等相关的公共事务活动中。并且，与公权力配置运行越是密集相关的领域，党的领导力越强，领导作用越明显。反之，在不具体涉及公权力配置及运行的相关领域中，党的领导通过引导、组织、宣传、率先示范等形式发挥作用。第二，技术性要素。即法律调整事项涉及国家社会某一领域技术性事务，并呈现出特定领域性和技巧性的双重特征。一方面，技术性事项往往涉及特定领域或行业，体现对某一特定法律领域中的技术标准或操作要求进行详细规范，以便于实施和执行。另一方面，技术性事项往往涉及特定的技巧、工艺或方法，以解决特定的技术挑战或问题。总体上看，满足技术性要素的法律调整事项通常属于国家、社会管理的某一具体业务领域。如果党过多涉及具体业务工作，不但不会强化党的领导，反而还有可能将党的领导从方向、路线、原则的领导降低到具体事务的管理，将事关全局的核心领导权变成为事必躬亲的具体管理权。

以强政治性构成要件为识别标准，法律所涉事项满足该构成要件中的任一要素，即属于强政治性范围。在强政治性范围中，应当建构起党的领导入法的必需基准，即国家法律应当以合理的形式积极主动载入党的领导，对标《政治建设的意见》所谈及的“完善党的领导体制”的明确要求。同时，为了充分彰显和发挥党的领导入法的积极作用，应合理安置党的领导条款。在强政治性立法事项中推进党的领导入法，并非简单一揽子作出规定，而要形成合理梯度。立法所涉事项与党的路线方针政策适应度越高，与党的决策部署的契合度越紧密，各方面共识程度越是一致，党的领导入法的需求越紧迫。由此，党的领导入法的必需基准可以入法条件的成熟程度为梯度要件，从三个方面进行判断考量：一是立法所涉事项与党的路线方针政策和决策部署高度契合，中国共产党围绕立法所涉事项进行了一定时间的积极探索，积累了丰富的正反两方面的经验与教训。二是对涉及的重大问题有较为全面深入的理解和把握，产生了较为可行的解决方案。三是党的领导载入国家法律具有较强的紧迫性。

较强政治性范围既包括不满足强政治性构成要件和弱政治性构成要件任一要素的国家法律，也囊括处于强政治性构成要件和弱政治性构成要件的交叉范围，即法律调整事项同时涉及两类构成要件中的一项或多项要素。较强政治性范围的框定较为灵活，在实践中也更为普遍，立法者往往根据主观认识、经验及习惯等，对其是否写入党的领导自由裁量，由此形塑出党的领导入法在较强政治性范围中的选择基准。但是，自由裁量并不意味着随意选择，立法者在判断法律是否写入党的领导时必须适当，不能太过，也不能不及，这就需要充分考量有关因素，并进行详细论证。一方面要技术可行，即要求法律写入党的领导在一定程度上有助于党的政治行动目标的实现。如果对党的领导执政行为或者党的自身建设行为没有实际助益，仅是为了宏观上贯彻党的领导入法入规要求，抱着能入尽入的态度，则难以具备合理性。另一方面要社会认同，亦即党的领导入法虽然有助于实现特定目的，在技术上是可行的，但难以获得社会的广泛认可与接纳，甚至可能对党的形象造成误解和歧义，那么此类入法措施也不符合适当性要求，应当审慎考量。

以弱政治性构成要件为识别标准，法律所涉事项满足该构成要件中的一项或多项要素，即属于弱政治性范围。在弱政治性范围中，为了避免党的领导入法的泛化现象，积极维护党作为总揽者而非包揽者的角色定位，立法者对处于这一范围内的国家法律是否写入党的领导，以及如何写入党的领导应当持审慎态度，遵循谦抑性原则，由此建构起党的领导入法在弱政治性范围中的谦抑基准。就党的领导入法而言，法律写入党的领导并非一种确权或赋权行为，党的领导也无需通过国家法律来强制贯彻。此外，党的领导集中体现在把方向、把大局、作决策、促改革等方面，是总揽而非包揽，是一种宏观层面的整体把握，而不是微观层面的具体管理。因此，政治性较弱的国家法律通常不直接涉及复杂的、有目的的政治决断和政治路线方针政策，一般没有必要在法律文本中直接写入党的领导，从而避免党的领导入法的过度膨胀。仅在特定情形下，基于党的特定目标之实现，国家法律确有必要写入党的领导，则应当在写入的限度和写入的方式上进行合理呈现，由此衍生出谦抑基准的两项子内容。一是入法目的的必要性，即党的领导入法以实现特定目标为前提，在满足特定需求的情况下，国家法律可以适当的形式写入党的领导。二是入法规范的低密度性，即遵循国家法律中党的领导条款数量较少、内容抽象的原则。一般而言，处于此一范围内的国家法律对于党的领导能不直接写入的，尽量不直接写入，将范围内的党的领导入法数量比重控制在一定范围。确有必要写入的，法律文本仅有一两个条款涉及党的领导即可，赋予所在单位有接受党的领导和配合党组织活动的义务。

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