【优秀案例】“违法行为有继续状态”的认定标准及解释方法

陈某某诉某区综合行政执法局不履行行政处罚职责案

——“违法行为有继续状态”的认定标准及解释方法

高鸿、刘海燕、冯禹源

《行政处罚法》第三十六条规定中，“违法行为有继续状态”是指违法行为或行为后果状态处于存续的情形。当行为后果的存续状态可以独立构成对相关行政管理规范之违反，且与违法行为本身的社会危害性相当时，即使违法行为已告终结，也应认定该行为有继续状态，从行为后果存续状态消除之日起算行政追责时效。裁判说理时，可以采取类推解释方法，或直接参照适用具有拘束力的“法律询问答复”，将待定行为涵射于《行政处罚法》第三十六条规定之下。

【关键词】  行政  追责时效  违法行为  继续状态  

【相关法条】

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十六条　违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

【案件索引】

一审：江苏省南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初1579号（2021年12月26日）

二审：江苏省南通市中级人民法院（2022）苏06行终307号（2022年12月23日）

【基本案情】

原告（上诉人）陈某某诉称：陈某某要求某区综合行政执法局查处的未按图施工行为，并未超过法定行政追诉时效，因为按照全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号，以下简称《意见》）的规定，未按图施工行为的追诉时效应当从违法状态消除之时起算。某区综合行政执法局对陈某某举报的未按图施工行为拒绝查处，属于不履行法定职责，请求责令某区综合行政执法局依法就案涉未按图施工行为履行查处职责。

被告（被上诉人）某区综合行政执法局辩称：案涉工程已于2007年竣工且通过验收，陈某某于2021年就相关建设行为进行举报，已经超过法定行政追责时效。某区综合行政执法局答复予以告知，并无不当。未按图施工行为并不属于《意见》列举的几类行为范畴，故不能适用《意见》的规定，陈某某关于从违法状态消除之时起算行政追责时效的主张不能成立。

【裁判结果】

江苏省南通经济技术开发区人民法院于2021年12月16日作出（2021）苏0691行初1579号行政判决：驳回陈某某的诉讼请求。

陈某某向江苏省南通市中级人民法院提出上诉。江苏省南通市中级人民法院于2022年12月23日作出（2022）苏06行终307号行政判决：一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初1579号行政判决；二、责令被上诉人某区综合行政执法局自收到本判决之日起在法定期限内对上诉人陈某某举报的事项作出处理。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，追责时效从行为终了之日起计算。《意见》明确，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。从《意见》可以看出，对建设行为计算追责时效，并非简单地从工程竣工之日起算，而是要结合建设行为所产生的违法事实状态综合考量。如果建设行为所产生的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的违法事实状态一直存续，即应认定该建设行为具有继续状态，追责时效应从违法事实状态消除之日计算。

因《意见》是根据原住房和城乡建设部建法函〔2011〕316号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》作出的，故其答复内容具有针对性，仅涉及请示所涉及的违反规划许可、工程建设强制性标准的建设等行为，但“同类情况同等处理”是法律适用的基本原则，法院对《意见》中有关违法建设行为追责时效的认定标准可以类推适用。

本案中，陈某某举报的事项为项目施工单位未按图施工的违法行为。按图施工是建筑法律法规对建设施工行为提出的明确要求，是工程质量的重要保障。虽然施工行为随着工程的竣工而实际结束，但未按图施工行为造成的危害状态持续存在，对建筑质量、安全等造成威胁隐患。由此可见，施工单位未按图施工与违反工程建设强制性标准施工同样都是违反建设法律法规的行为，所侵犯的法益相同，危害后果及其表现亦相同，故本案属于《意见》规定的应当认定行为有继续状态的情形。如果对该行为从竣工之时起算追责时效，即意味着在该违法行为的后果持续存在的情况下，只要经过二年，施工单位即无需承担相应的法律责任，该法律适用显然不利于对工程建设领域的监督管理，以及对公民居住、人身、财产等基本权利的保护。某区综合行政执法局对陈某某提出的履职申请以超过追责时效为由不予查处，构成不依法履行法定职责的违法情形。

本案是关于认定违法行为是否存在继续状态，确立行政追责时效起算时点的典型案例。根据《行政处罚法》第三十六条第二款之规定，对于违法行为有继续状态的，追责时效从行为终了之日起计算，除此以外从违法行为发生之日起算。但是，对于如何理解“违法行为有继续状态”，法律及相关司法解释未予明确，尤其是对于一些行为已告终了，但行为后果持续存在的情形，目前司法实践存在不统一的现象，更缺乏清晰的裁判标准。针对涉及违法行为继续状态认定问题的典型案例进行研究，不仅对提炼裁判规则、统一司法标准具有实践意义，亦对促进相关行政执法尺度统一、平等保护行政相关人合法权益具有积极价值。

一、关于“违法行为有继续状态”认定的理论与实践

（一）截然相反的理论观点

对于“违法行为有继续状态”的理解，存在两种结果迥异的观点。一种观点（同时存续说）认为，对此应作严格的文义解释，违法行为有继续状态，是指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态在一定时间里处于存续之中。有继续状态的违法行为最大的特征是单个违法行为本身具有时间上的不间断性。仅不法状态处于存续，而行为已经终结，则不属于违法行为有继续状态之情形。主要理由在于，违法行为与违法行为造成的危害后果是既有联系又有区别的两个概念，几乎所有的违法行为都有危害后果，大多数的危害后果都呈持续状态，有的甚至永远存在，如果按照危害后果来进行判断，行政追责的时效规定将失去意义。

相反观点（单一存续说）认为，所谓继续状态，应指违法行为自实施后，该违法行为或违法状态仍在时间上处于延续。违法行为所产生的社会危害的存续状态即为违法行为继续与否的判断标准。主要理由在于，行政处罚的设置目的除了对违法行为人的惩戒与教育外，还包括对公共利益、社会秩序、合法权益的保护。因此，消除持续性的违法行为后果，必然是行政处罚的基本追求。如果行政处罚法放纵违法行为造成的违法状态一直得以延续，那么行政追责时效制度将发生异化。例如认为只要取得建设工程规划许可证的违法建筑在建成两年内未被发现，就质变为合法存续，这必然会助长违法搭建之风，导致城乡规划管理秩序的混乱，损害公共利益，违背行政处罚追责时效的立法本意。

（二）处理不一的执法与司法实践

考察实践中的常见违法行为类型及相应处理，对后续确定具体认定标准具有积极意义。

1.认为违法行为具有继续状态的情形

（1）违法建设行为。全国人大法工委在法工办发〔2012〕20号《意见》中明确，“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”。司法实践中，法院对此也基本形成了统一认识，即从违法建筑状态消失之日起算处罚时效。

（2）违法占用土地行为。〔1997〕法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》认为，非法占用土地的违法行为，在未恢复土地原状之前，应视为具有继续状态，行政处罚的追诉时效从违法行为终了之日起算。

（3）虚假广告宣传行为。对于商家在网络或以实体形式发布虚假广告的行为，有司法裁判认为，虽然行为人设置广告的行为即时结束，但在广告被撤下之前，一直存在并发挥这宣传作用，会持续给社会受众带来误导，故应当认定该行为具有继续状态。

除上述行为类型，对剽窃作品、公司违法设立、非法买卖土地等行为，实践中也倾向于认定相应违法行为具有继续状态，应当从行为所造成的后果状态完全消除之时起算行政追责时效。

（二）类推解释的进路

类推解释是目的解释的方法之一，其本质上是一种通过寻找规范和法律事实对应概念的上位概念，以之为推理“中介”，并结合相关规范立法目的，确定待决法律事实规范前提的法律解释方法。比如《刑法》第一百二十五条规定了“非法制造枪支罪”。某公司私自制造出一批小型山炮，欲出售牟利。对此，完全可以通过类推解释方法使之涵射于上述规定之下。作为具体概念，“山炮”于“枪支”之间存在着“上位共通性”，可以直接指向它们共同的上位概念——“违禁火器”。从立法目的来看，禁止私自生产枪支和山炮等武器，本质上并无差异。通过“违禁火器”这一上位概念的中介推理，完全可以解决对私自制造山炮行为的规范依据的确定问题。

在“违法行为有继续状态的解释”上，能否运用类推解释的方法？答案是肯定的。因为行为和后果状态也具有上位共通性，可以指向共同的上位概念——“法律事实”。以本案未按图施工行为为例，未按图施工行为和违法建筑的存续状态具备共同的上位概念，即违反《建筑法》的法律事实。《建筑法》的立法目的，不仅包括惩治未按图施工行为（如罚款），也包括对未按图施工建筑状态的消除（如责令改正、责令返工修理等）。因而，对未按图施工建筑存续状态，可以适用《行政处罚法》第三十六条规定，认定为“违法行为有继续状态”，应从未按图施工建筑状态消除之时起算行政追责时效。

（三）参照适用《意见》规定

更为便捷的方法是，基于对全国人大法工委所作《意见》或类似文件的参照适用，直接将待定的行为与《意见》所列举的行为类型进行相似性比对，继而间接涵射于第三十六条规定之下。从文件性质来看，全国人大法工委所作《意见》属于《立法法》第六十四条规定的“法律询问答复”，对该答复的效力，《立法法》并未予以明确。但由于其作出主体的权威性，且能够起到填补“正式法律解释缺位”的作用，故不应将之视作“一般的学术理解”，而应认可其拘束力，在执法、司法实践中必须“参照执行”。

本案裁判即采用这一途径，通过比对得出，未按图施工行为与违反城乡规划等违法建设行为，在行为性质、危害后果等方面并无实质差别，继而将之认定为符合“违法行为有继续状态”的情形。

另外，“法律询问答复”针对的事项的范围往往特定，比如《意见》就是对住建部提出的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》进行回应。由此观之，本案中某区综合行政执法局将《意见》针对的特定情形理解为“列举式”规定，以某类行为不属于《意见》规定的行为类型为由，直接予以排除适用，是不合理的。即使不属于《意见》规定的行为范畴，仍然可以被判定为具有继续状态的违法行为。

四、结语

事实上，“违法行为有继续状态”的认定标准与法律解释方法是相互联系的两个问题，互为表里、相辅相成。认定标准的厘清有利于防止对《行政处罚法》第三十六条规定的过度扩张解释，避免行政追责时效制度被架空，也解决了行为已过追责时效但社会危害仍然显著的尴尬问题。法律解释方法可以为认定标准之完善提供根本思路，不论是比对行为类型的相似性，还是考察行为概念的上位共通性，均是提炼并完善具体认定规则的重要途径。世间没有绝对的正确，仅有相对的合理，对于未来可能出现的新的行为类型，仍需要司法者综合权衡行政处罚与时效制度的目标价值，作出最适当且具说服力的处理。