司法部发布涉企行政复议典型案例

司法部发布涉企行政复议典型案例

案例一：某公司不服市场监督管理局吊销营业执照行政处罚申请行政复议案 

行政复议撤销 市场监管 行政处罚 行政复议意见书

2019年12月6日，申请人某房地产开发有限公司因经营困难不能清偿到期债务，但以拥有优质资产、仍具有重整价值为由向法院申请重整。法院于2021年11月12日裁定批准重整计划草案。2023年7月26日，法院作出民事裁定书，裁定将该公司的股权过户登记到投资人名下，至此该破产重整案件审理终结。在法院审理重整案件期间，2023年6月12日，被申请人广西壮族自治区某市场监督管理局认为申请人逾期未上报2020年、2021年年度报告，属于《中华人民共和国公司法》规定的公司成立后自行停业连续6个月以上，可以吊销营业执照的情形，作出吊销申请人营业执照的行政处罚决定，导致申请人在重整后因营业执照被吊销无法申报项目开发，企业经营再度陷入困境。申请人向市人民政府申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定，恢复其营业执照。

充分发挥行政复议意见书监督依法行政功能

保障企业合法经营权利

——某公司不服市场监督管理局吊销营业执照行政处罚申请行政复议案

练育强 华东政法大学教授、行政复议研究中心执行主任

行政复议制度在整个行政监督制度中占有重要地位，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关依法行使职权，维护社会经济秩序等都具有重要意义。无论是1990年的《行政复议条例》，还是1999年的《中华人民共和国行政复议法》，都将保障和监督行政机关依法行使职权作为与防止和纠正违法或者不当行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益并列的价值目标。新修订的行政复议法第一条更是将“保障和监督行政机关依法行使职权”修改为“监督和保障行政机关依法行使职权”，进一步强化了行政复议的监督功能。本案的典型示范意义在于行政复议机关通过行政复议意见书行使监督职权，被申请人落实行政复议意见书，撤销行政处罚决定并恢复企业营业执照，充分保障了企业合法经营权利。

　　关于行政复议意见书的制发，需要注意以下两个方面：

　　一是行政复议意见书制发的前提是有关行政行为违法或者不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条规定：行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。新修订的行政复议法对行政复议意见书制度作了进一步修改完善后上升为法律规定，第七十六条规定：行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。可以看出，两者的差异主要体现在行政复议意见书制发的前提不同：《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的前提是“相关行政行为违法或者需要做好善后工作的”，新修订的行政复议法则是“有关行政行为违法或者不当的”。显然，新修订的行政复议法赋予行政复议机关制发行政复议意见书的裁量权更大，不仅包括有关行政行为违法，还包括有关行政行为不当。虽然《中华人民共和国行政复议法实施条例》还规定了“需要做好善后工作”的情形，但“善后工作”更多指工作上的自然延伸，不应成为法规范上的要求。

　　二是行政复议意见书的法律效力是刚性的，有关机关必须执行。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款和新修订的行政复议法第七十六条对此都作了规定，二者的区别在于《中华人民共和国行政复议法实施条例》使用的是“通报”，新修订的行政复议法中使用的“报送”，显然“报送”比“通报”的要求更高。此外，在报送对象上也作出了改变，《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定通报“行政复议机构”，新修订的行政复议法规定报送“行政复议机关”。行政复议意见书与行政复议决定书的法律效力是相同的，其明确规定了接受行政复议意见书的有关机关应当在六十日内将纠正违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。对于被申请人或者其他下级行政机关而言，是没有任何裁量的余地的，必须根据行政复议意见书的相关要求履行。本案中被申请人认真落实行政复议意见书的要求，撤销行政处罚决定并恢复企业营业执照，体现了行政复议意见书的刚性要求。

　　综上，新修订的行政复议法明确规定了行政复议意见书的制发情形以及法律效力，突破了“申请-审理”的个案模式，如本案中督促市场监管部门与法院建立企业破产信息互通机制，从而在制度层面解决了某一类违法或者不当行政行为问题，体现了行政复议相较于信访和行政诉讼的制度优势，是今后行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的方向之一。

案例二：某公司不服市政府征缴土地闲置费申请行政复议案

行政复议撤销 土地闲置 动工开发日期 有错必纠

2013年3月，申请人某公司因受让的一宗国有建设用地位于“某地生态规划”范围内，无法办理规划许可证和施工许可证，亦无法在合同约定的动工开发时间（2014年3月8日之前）动工建设。2019年8月27日，受让宗地被调整出“某地生态规划”，并于同年9月24日告知申请人，之后申请人筹备报规报建。2020年10月12日，某市自然资源和规划局作出《闲置土地认定书》，以申请人受让的宗地超过合同约定的动工开发日期满1年以上未开发建设为由，认定申请人受让的宗地为闲置土地。2021年2月1日，被申请人湖南省某市人民政府批准自然资源和规划局上报的《关于征缴某公司土地闲置费的请示》。2021年2月4日，自然资源和规划局对申请人作出《征缴土地闲置费决定书》，决定征缴土地闲置费1197.6万元。申请人不服，向省人民政府申请行政复议。

原国土资源部《闲置土地处置办法》规定，国有建设用地在动工开发日期后未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。故本案的争议焦点是如何确立案涉宗地的动工开发日期。《闲置土地处置办法》规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权……除协议有偿收回国有建设用地使用权外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。本案中，申请人受让的宗地闲置系政府原因造成，且因双方未约定新的动工开发日期，故应以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。虽然合同签订后已将案涉宗地交付给申请人，但直至2019年9月24日因政府原因造成案涉土地闲置的影响才消除，故应认定该宗地的实际交付之日为2019年9月24日，动工开发日期则为2020年9月24日，至2021年9月24日未动工开发满一年。被申请人于2021年2月1日批准作出《征缴土地闲置费决定书》，认定申请人未动工开发满一年，属于认定事实不清。据此，行政复议机关决定撤销被申请人批准作出的《征缴土地闲置费决定书》。

企业合法取得的国有土地使用权应当依法予以保护，企业对取得的土地应当积极利用，不得造成闲置。征缴土地闲置费是政府加强土地宏观调控的法定手段，有利于规范土地市场行为，促进节约集约用地。行政机关在闲置土地执法中，应当严格遵守、准确理解和运用《闲置土地处置办法》关于闲置土地的认定、处置、审批程序等规定。本案中，自然资源主管部门机械执行法条规定，未考虑土地闲置的真正原因，也未依法认定实际交付土地的日期，径行以合同约定的动工开发时间作为动工开发日期，并据此认定企业存在闲置土地违法行为，导致对闲置土地的认定不准确。行政复议机构查清案件事实后，坚持“有错必纠”，依法撤销被申请人批准的征缴土地闲置费决定书，切实维护了企业的合法权益，也进一步规范了涉企执法行为，为企业健康发展营造了良好外部环境。

督促监管部门全面考察案情 公平确定企业义务

——某公司不服市政府征缴土地闲置费申请行政复议案

赵 鹏 中国政法大学法治政府研究院院长、教授

行政机关在作出对企业权益影响较大的行政行为时，应当对案件事实及其具体情景详尽调查，在充分考虑案情来龙去脉、影响因素的前提下正确适用法律，避免因机械适用法律损害企业合法权益。实际上，营商环境在一定程度上取决于企业和企业家对政府的信任与否。只有政府讲诚信，所采取的行为公平、合理、可预期，才能打造市场化、法治化的营商环境。

　　征缴土地闲置费是政府提高土地资源利用效率的法定手段，有利于规范土地开发行为，督促企业积极利用存量土地，遏制企业违规囤地等投机行为。不过，作为一项对企业权益影响较大的行政行为，征缴土地闲置费必须在法治轨道上进行，充分保护企业合法取得的国有土地使用权，合理考虑和区别对待土地招拍挂以后可能遇到的各种特殊情况，平衡好公共利益和企业合法权益。本案中，涉案自然资源主管部门机械执行法条规定，未考虑土地闲置的真正原因，也未依法认定实际交付土地的日期，径行以合同约定的动工开发时间作为动工开发日期，并据此认定企业存在闲置土地违法行为，导致对闲置土地的认定不准确，伤及企业合法权益，影响政府公信力。

进一步讲，在优化营商环境的大背景下，政府应当进一步全面履行相关职能，营造可预期、可信赖的营商环境。例如，在土地供应和闲置土地处置工作中，要严格执行“净地”供应的有关规定，强化土地开发利用与相关规划的协调衔接，尽可能减少因政府原因导致的土地闲置，集约高效利用土地资源。对于确因政府原因无法按期开发，导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，通过补充协议等方式重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件，必要时可以与土地使用权人协商有偿收回国有建设用地使用权，依法保证企业合法权益。

案例三：某再生资源公司不服工业和信息化管理部门不予延续行政许可申请行政复议案

撤回行政复议申请 行政许可 案前调解 实质性化解

申请人某再生资源公司成立于2016年，主要经营再生资源回收、加工、销售及报废机动车回收拆解等业务。从2022年初开始，为延续其报废机动车回收拆解企业资质的行政许可，申请人多次通过基层工业和信息化管理部门逐级上报申报材料，但均因申报材料不齐全导致专家评审不通过，无法延续相应的行政许可。公司因此已经无法正常经营，上百号员工面临失业风险。2023年4月，申请人以不服被申请人云南省某工业和信息化管理部门作出的不予通过该公司报废机动车回收拆解企业资质认定为由，向省政府申请行政复议，请求撤销该认定，责令被申请人延续其报废机动车回收拆解企业资质的行政许可。

行政复议机关收到行政复议申请后，立即进行受理前审查，听取双方当事人意见，初步判断该行政争议主要是因双方沟通不畅、企业未找准申报材料缺陷所在，导致申报不成功。为帮助企业实现迅速恢复经营的核心诉求，行政复议机关决定在受理审查期间即开展调解。因申请人提交的行政复议申请材料不齐全，行政复议机构向其发出补正通知，同时积极对接协调工业和信息化管理部门，指导公司就行政许可申报材料中存在的问题进行整改，以达到行政许可条件。最终申请人延续企业资质的申报获得批准。申请人主动撤回行政复议申请，案件未再启动受理和审理程序，持续了1年多的行政争议在短短1个多月的时间内得到实质性化解。

解决企业在获得行政许可等方面的难点、堵点、痛点问题，是预防化解涉企纠纷的重要内容。聚焦企业核心利益诉求，在厘清事实基础上依法开展行政复议调解，通过有效沟通和帮扶推动行政争议的源头治理，有利于实现涉企矛盾纠纷的多元化解决。本案中，行政复议机构没有拘泥于案件是否已受理，而是针对企业恢复经营的燃眉之急，组织“案前调解”，采取因势利导、便捷灵活的方式方法，帮助企业完善补齐申请材料，在短时间内解决了案涉争议，助力企业恢复正常经营，实现了上百号员工稳岗就业，是实质性化解争议的典型案例。本案的办理对于把更多涉企争议吸纳到行政复议程序、实质性化解在行政复议过程中具有积极借鉴意义。

落实服务型政府要求 推动监管理念转变

——某再生资源公司不服工业和信息化管理部门不予延续行政许可申请行政复议案

赵 鹏 中国政法大学法治政府研究院院长、教授

行政许可作为政府在市场准入端进行监管的工具，在推动经济社会高质量发展的背景下，本身蕴含转变监管理念的要求。从现实来看，技术的发展、业态的更新为实施好行政许可制度提出了新的要求。《中华人民共和国行政许可法》第六条规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。在现代社会，各类风险层出不穷，一些行政许可事项技术要求高，潜在风险因素大，对其强化许可审查，慎重实施许可是必要的。本案涉及的再生资源回收、加工、销售及报废机动车回收拆解等即属于此类业务。对于这类许可，由于存在大量专业技术细节，行政机关有必要进一步转变监管理念，主动“靠前一步”，以更加积极的方式强化与申请企业的交流，指导其掌握获得、延续行政许可所需要具备的实质条件，并在此基础上准备报批材料。只有这样，才能推动企业准确了解开展相关经营活动所需具备的条件，确保监管部门能够实质性判断相对人是否具备开展相关经营活动的能力。实际上，在一些领域，监管部门已经开始在行政许可过程中建立制度化的指导、沟通机制。例如在药品审评中已逐步形成“规范指导在前、沟通交流在中、审评决策在后”的审评管理模式，提升了许可机关和申请人双方对于监管要求、产品性能的认识。

　　行政复议制度是行政系统内部自我纠错的监督制度，是化解行政机关和行政相对人之间行政争议的主渠道，也是保护公民、法人和其他组织合法权益的重要方式。新修订的行政复议法强化了监督依法行政、化解行政争议的功能定位，不仅有助于对行政机关的执法行为进行有效监督，纠正违法或不当行政行为；也有助于恢复正常的社会关系，实质性解决行政争议，消弭社会矛盾。就本案而言，行政复议机关在案件办理过程中推动行政许可机关转变监管理念，改变“一拒了之”的简单方式，通过更加细致的沟通交流和精准的指导，帮助企业准确理解许可要求，为企业提供了优质的审批服务。这种复议案件办理思路具有积极的推广意义。

案例四：某公司不服区文化旅游广电局不允许拆除函申请行政复议案

通过调解方式实现行政争议的化解以达“双赢”效果

——某公司不服区文化旅游广电局不允许拆除函申请行政复议案

练育强 华东政法大学教授、行政复议研究中心执行主任

2007年8月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条在行政法规层面规定了行政复议机关在两种情形下可以进行调解：一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的行政行为不服申请行政复议的；二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。新修订的行政复议法则在第一章“总则”第五条明确规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。此外，第七十三条还就行政复议调解书的效力作出规定。至此，行政复议调解制度在国家法律层面有了明确依据，对各类行政争议均可以依法开展调解，并适用于行政复议案件办理的全过程。为进一步落实这项法律规定，司法部于2024年4月3日印发了《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》。本案正是落实这一新规定的典型案例，历经三个阶段的调解，既保护了公共利益，又维护了企业的合法权益，取得了“双赢”的效果，具有一定的示范意义。

　　正确适用新修订行政复议法规定的调解制度，应当注意两个方面：

　　一是调解有利于行政争议的实质性化解。行政复议调解工作不仅具有高效、便民的优势，还有利于发现行政纠纷产生的症结，对于推动行政争议实质性化解，深化行政争议源头治理具有重要意义。本案中某发电厂厂外输煤系统相关设备设施及建筑物已被列入工业遗产保护范围，客观上已不具有拆除的可能性，主要涉及征用补偿问题，因此，调解是解决该争议的最佳方式。行政复议机构经过三阶段的调解，由表及里、层层递进，将调解工作贯穿于行政复议案件办理的全过程，最终双方签订《工业遗产征用协议》，被申请人按照约定支付补偿款，申请人的利益得到及时保护，有利于申请人进一步扩大生产经营，是优化法治化营商环境的具体体现。

　　二是调解应当在合法、自愿的前提下进行。新修订的行政复议法第五条第二款明确规定：调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。根据该款规定，“合法”是调解工作的前提，调解不是是非不分的“和稀泥”，也不是“花钱买平安”，必须建立在事实清楚、证据确凿的基础之上。本案第二阶段就补偿金额进行调解时委托第三方鉴定机构进行评估就是在通过中立的第三方来查明事实。虽然双方对补偿数额还存在争议并进入第三阶段调解，但独立第三方出具的认定是第三阶段调解能够最终达成协议的关键。调解必须要遵循“自愿”原则，调解的本质内容就是双方合意，因此，无论是否启动调解，以及调解结果的达成都必须以双方当事人自愿为前提。否则即使达成了协议，最终的执行也会大打折扣。

案例五：某公司不服市水利局行政处罚申请行政复议案

行政复议撤销 破坏水利设施 行政处罚 认定事实不清

2023年7月6日，某水库工作人员巡查发现某商业住宅小区项目内的水库灌溉渠道遭到破坏拆除，被申请人广西壮族自治区某市水利局立案查处。经查明，在该项目内原有一段长为394.4米的水库灌溉水渠，申请人某公司为建设房地产项目，未经水利部门批准，擅自破坏拆除该渠道228.4米。经处罚告知及组织听证，被申请人认为申请人未经水利部门批准，擅自破坏拆除水库灌溉渠道的行为，违反了《中华人民共和国水法》和《广西壮族自治区水利工程管理条例》，作出罚款5万元、采取补救措施、恢复渠道原有功能的处罚决定。申请人不服，向市人民政府申请行政复议。

行政复议机关审理查明，某市自然资源局以挂牌出让方式将案涉土地国有建设用地使用权出让给申请人并实际交付使用，申请人交付了土地出让价款并办理了国有建设用地使用权登记，且市自然资源局已核发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，同意其进行房地产开发建设。行政复议机关经审查认为，处罚决定对案涉多项事实认定不清、证据不足：一是根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》有关规定，原国土资源主管部门供应土地应当符合土地权属清晰、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件等“净地”出让要求。某市自然资源局在出让时是否按照法律法规规定要求对宗地上存在水利工程的情况予以公示和特别提示，这一事实并不清楚。二是申请人在施工过程中发现案涉宗地上有疑似水利工程，曾向有关部门反映要求协调处理，而对于有关部门对申请人反映的问题有无作出处理、如何处理等情况，被申请人也没有进行调查，故会影响对申请人破坏渠道过错责任的认定。三是案涉宗地在2013年已经获得批准城市建设用地农用地转用，直到2022年供地出让，期间相关政府部门开展了土地权属调查、补偿安置、发布公告等工作，某公司在拆除水渠前也进行了项目开发宣传和开工建设，水利行政主管部门、水利工程管理单位是否知道该宗地范围内的水利工程权属、运行已经受损，是否提出质疑和进行处理、履行管理保护职责等情况也没有查清楚。被申请人在没有依法查清本案违法事实、情节、过错责任等情况下作出处罚决定，属于认定事实不清、证据不足，因此行政复议机关依法撤销了案涉行政处罚决定。

依法履行复议职责 助力法治化营商环境建设

——某公司不服市水利局行政处罚申请行政复议案

李 霞 中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室主任、研究员

新修订的行政复议法要求行政复议机关进一步加大对违法或不当行政行为的纠错力度，强化对行政执法的监督，这有助于提升行政执法水平，保障各类主体合法权益，实现以公正促公信、以法治助营商的良好效果。本案中，行政复议机关依法履行职责，在事实认定正确、依据适用准确、逻辑推导严密的基础上，作出撤销案涉行政行为的复议决定，有力维护了市场主体的合法权益，具有典型和示范意义。

　　一、行政复议机关依法履责，贯彻落实依法处罚原则

　　依法处罚是行政处罚法的核心原则，包括处罚主体适格、处罚流程合法、事实认定妥当、适用依据精准、处罚程度适当等内容。在审理行政处罚类案件时，行政复议机关应从主体适格性、流程合法性、事实准确性、证据充分性、主观过错性等方面予以综合审查。本案中，被申请人作为水利行政管理部门，作出案涉行政处罚决定的过程中，在证据归结、事实认定、过错评价等方面均存在错误，违反了依法处罚原则。行政复议机关撤销案涉行政处罚决定，贯彻落实依法处罚原则，依法履行了复议监督职责。

　　二、行政复议机关积极履责，助力法治化营商环境建设

　　建设法治化营商环境，要求行政执法的法治化、规范化。行政机关在作出行政处罚时，应当围绕主观过错、客观事实、性质情节、危害后果等因素作综合判断，否则可能构成行政处罚权的不当行使。因此，行政复议机关在案件审理过程中，应当围绕行政行为认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、程序是否合法及内容是否适当进行全面审查，强化案件办理质效，依法妥善处理相关行政争议，培育市场主体信心，塑造更加公平的市场环境。本案中，行政复议机关对案涉土地的历史情况、申请人的调查要求、被申请人的事实认定和证据收集等方面进行了综合考量。鉴于原处罚决定认定事实不清、证据不足，行政复议机关依法撤销了案涉行政处罚决定，有力维护了市场经营秩序和市场主体的合法权益。

　　三、行政复议机关履职纠错，塑造诚信负责的政府形象

　　守法诚信、履职担责是法治政府的重要特征。政府如若违反法律、违反承诺、侵犯相对人权益，必须承担相应的法律责任。本案中，某市自然资源局以挂牌出让方式将国有建设用地使用权出让给申请人并实际交付使用，申请人交付了出让价款并办理了国有建设用地使用权登记。自然资源局核发了相关许可证，同意申请人进行房地产开发建设。但从已有证据来看，一则未表明自然资源局按照法律法规要求对宗地上存在水利工程的情况予以公示和特别提示，二则有关部门对申请人要求协商处理水利工程的要求未作出调查和处理。有鉴于此，行政复议机关按照违法事实的客观性、主观过错的可责性、行政处罚的合比例性等要求，对行政处罚行为作了全面而细致地审查，最终作出撤销决定，充分展示了行政复议的监督功能，增强了行政复议化解行政争议的质效，彰显了诚信负责的政府形象。