“全球塑料条约”视野下的循环经济与塑料污染治理

塑料污染是全球范围的一个严重环境问题，正处于气候变化、生物多样性丧失和环境污染这三重地球危机的前沿，而且这一问题还在不断加剧¹。而资源效率低下、线性的“取得-制造-丢弃”塑料经济是造成塑料污染的核心²。联合国环境署规划署发布的《切断根源：全世界如何终结塑料污染，创造循环经济》报告显示，全球每年生产超过4.3亿吨的塑料，其中2/3是短寿命产品，例如一次性塑料制品，它们短暂使用后就成了垃圾³。自20世纪50年代以来，全球塑料生产和消费呈指数级增长，如果“一切照旧”，到2040年将超过7.35亿吨，比2020年4.35亿吨增长70%⁴。

为了应对全球塑料污染，2022年3月，在内罗毕举行的联合国环境大会第五届会议续会（UNEA-5.2）上，来自175个国家的国家元首、环境部长和其他代表批准签署了第5/14号题为《终结塑料污染：制定一项具有法律约束力的国际文书》的历史决议，决定就塑料污染问题设立专门的政府间谈判委员会（INC），组织5次系列会议进行磋商谈判，希望最终能在2024年年底前完成制定一项具有法律约束力的国际文书（即全球塑料条约）。该决议的达成标志着应对塑料污染的全球统一行动的开启。

长期以来，“获取-制造-废弃”线性塑料经济模式造成了极大的浪费，带来显而易见的环境与经济弊端——特别是塑料包装由于一次性使用后被丢弃，95%的塑料包装价值被浪费，造成的直接经济损失为每年800-1200亿美元⁵；全球每年生产的塑料中约有70%成为废物被丢弃，其中只有9.5%的塑料废物得到回收利用，1.5%能够得到多次回收利用⁶。如果“一切照旧”，现有线性经济模式将导致2015年至2060年间的全球资源攫取量翻倍⁷。

塑料因为其重量轻、成型易、成本低等特性，广泛应用于各行各业，主要用于包装，其次是建筑和施工、交通运输和纺织行业。高达99%的塑料是由不可再生的碳氢化合物（主要是石油和天然气）衍生的聚合物制成的，1%来自生物质。因此塑料本质上是由不同的化学品组成的混合物，以一种或多种聚合物为主要成分，混有有意添加的各种功能型添加剂、单体、残留，以及非有意添加的物质。根据一项科学研究报告，已识别出超过16,000种塑料有关的化学品，其中至少4200种（占比26%）具有“持久性、生物累积性、迁移性或毒性”的特性⁸。

这里的“塑料化学品”即在塑料中发现的或被认为用于合成塑料的化合物，包括了原材料和添加剂。这导致在现有的机械回收⁹中，无法去除塑料垃圾含有的添加剂、助剂、残留物等，导致回收后的产品不符合再利用产品的要求。同样的，化学回收也面临着塑料回收质量差，在热解过程中还可能产生其他污染物。塑料及其化学添加剂的有毒物质也限制了塑料的可回收性，绝多数的塑料产品无法再生为食品级塑料制品。塑料生产目前严重依赖化石燃料。一项研究表明，⽬前全球塑料产量约占石油总需求的12%和天然⽓总需求的8.5%¹⁰。相对于价格较低的“石化产品”原生聚合物，塑料回收再利用需要更多的时间、劳动力和设施，大规模回收是有限的。另有一份报告显示，塑料生产75%的温室气体排放发生在初级塑料聚合物聚合阶段之前¹¹。

在决定制定全球塑料条约的第5/14号决议文件中，“循环经济”作为促进塑料的可持续生产和消费的措施和方法被两次提及。政府间谈判委员会(INC)秘书处执行秘书 Jyoti Mathur-Filipp在第一次政府间谈判委员会大会（INC-1）结束后提出，循环经济是一项资源高效的经济，塑料循环经济作为系统性变革，能够在结束塑料污染上发挥重要作用¹²。循环经济作为一项解决方案被寄予厚望，正如政府间谈判委员会秘书处编写的《塑料污染科学》提出，科学表明通过将线性的塑料经济转变为全生命周期的循环经济方法，大多数塑料污染都可以得到预防¹³。

20世纪90年代，循环经济的概念开始在国际上形成，21世纪前传入中国并广为流行。国内学者普遍认为循环经济的建立依赖于践行“减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、循环化（Recycle）”原则，即3R原则¹⁴。循环经济3R原则通常更偏向垃圾管理的末端处置，因此有学者认为其侧重减少危害，而非创造价值¹⁵。由艾伦·麦克阿瑟基金会（Ellen MacArthur Foundation）和清华大学近日发布的报告《循环经济三重奏：助力中国落实气候行动》将循环经济传统的3R拓展至10R，实施10R策略可助力加速实现中国气候目标¹⁶。现有科学建模研究表明，全生命周期的全面循环经济方法产生的效益（与不采用循环经济方法的2040年情景相比）包括：在全球塑料生命周期内减少25%的温室气体排放，同时在2021-2040年期间为政府节省700亿美元，并新增700,000个就业机会（主要在全球南方国家）¹⁷。

©图片来源于《循环经济三重奏：助力中国落实气候行动》报告

近年来，越来越多的政府和企业重视循环经济。美国、欧盟、日本、智利、芬兰、法国和荷兰等多个经济体或出台了循环经济法规，或制定了国家循环经济路线图及行动计划。2009年1月1日《中华人民共和国循环经济促进法》正式实施，中国成为循环经济立法的国际领跑者。欧盟继2019年推出《欧洲绿色新政》后，于2020年发布了新的《循环经济行动计划》¹⁸。2019年，第四届联合国环境大会通过了一项关于可持续消费和生产的决议，明确将循环经济作为一项关键机制¹⁹。2018年10月，艾伦·麦克阿瑟基金会与联合国环境规划署合作启动了“新塑料经济全球承诺”，联合企业、政府、非政府组织和投资者团结在循环经济的共同愿景下，承诺努力淘汰不需要的塑料、进行创新，确保所使用的塑料制品在经济系统中循环，而非流入自然环境²⁰。据悉，已经有超过350家企业签署该全球承诺书。同样地还有由世界经济论坛于2018年发起的“全球塑料行动合作伙伴”，旨在联合商业组织和政府共同寻找塑料污染的解决方案。

中国提出发展循环经济的目的就是要实现经济增长与资源环境相协调，以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价，实现最大的经济和社会效益，力求把经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最低程度²¹。循环经济促进法阐明了发展循环经济就是为了提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。该法将“循环经济”定义为在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。为推动实施循环经济这一国家发展战略，2007年中国制定了首个循环经济评价指标体系，并在2017年初发布了修订版²²，通过综合指标、专项指标、参考指标来评价循环经济发展状况。

全球塑料条约已先后举行四次政府间谈判，最后一次政府间谈判委员会大会（INC-5）于11月25日至12月1日在韩国釜山举行，全世界都在期待各国代表能否完成此国际文书的谈判工作。作为INC-5谈判的起点与基础，INC秘书处于9月初正式发布了谈判文书的案文修订版以供审议。不难发现，虽经第四次谈判磋商的技术性精简，这份案文文件仍充满着大量悬而未决且复杂的方括号²³，这是摆在各国谈判团面前的艰巨挑战。而案文多处载入了各成员国提到的“循环经济”达10次，如序言中提到塑料全生命周期下的循环经济解决方案，在随后的目标、原则、范围均提到“循环经济”，在管控措施中的初级塑料聚合物、产品设计、成分和性能、生产者延伸责任、现存塑料污染（包括海洋环境中）、公正过渡等条款均有出现。另有循环性、循环办法在控制措施的产品设计、成分和性能有大量出现²⁴。但现有案文并未对“循环经济”有做定义或解释。而在全球塑料条约谈判文书的“零草案”（zero draft）在文书范围的案文方案提到“通过循环经济办法进行塑料的生产、消费、处理和最终处置，优先考虑产品设计和无害环境废物管理”，多将循环经济和塑料可持续生产结合。在谈判过程中，多数国家在国家一般性发言中提到“循环经济”办法。

INC秘书处在INC-4期间更新的《塑料污染科学》中，提出了在塑料全生命周期全面综合应用循环经济的解决方案，其表述为：在全生命周期的负面影响最小化，产品尽可能长时间地保持最高价值，塑料被视为一种在经济中持续循环的宝贵资源²⁵。

围绕全球塑料条约的谈判进程，不同利益相关方也在阐述循环经济的解决方案。2022年9月，艾伦·麦克阿瑟基金会和世界自然基金会（WWF）共同发起了“终结塑料污染—全球商业联盟”。全球85家组织，包括塑料价值链中的领军企业、金融机构和非政府组织等，支持并发布了共同愿景：制定行之有效且目标宏大的终结塑料污染的全球条约。

实现塑料循环经济愿景，“全球商业联盟”认为必须在以下三个关键领域取得进展：

1. 采用循环经济方法来减少塑料的生产和使用，重点关注泄露率高、寿命短、和/或由化石基原生资源制成的塑料；

2. 对于无法淘汰的塑料制品，进行循环利用，将它们保留在经济系统中并保持自身最大价值；

3. 预防现阶段不能消除的微塑料和塑料垃圾向环境泄露，包括实施强有力的废物管理措施，以及解决历史遗留污染²⁶。

世界自然基金会发起的Plastic ACTion (PACT)倡议主要为企业提供解决方案减少其塑料足迹，其目标为消除所有不必要的塑料、减少至少50%的不可回收一次性塑料、通过转向100%可重复使用或可回收的产品或包装设计模型来支持循环经济等²⁷。

有效塑料条约科学家联盟（Scientists' Coalition for an Effective Plastics Treaty）提出，向可持续循环经济转变首先应减少生产和消费，其次才是提高回收率。塑料中的化学品必须得到足够的关注，回收再利用的塑料可能含有比原生塑料更高水平的有害化学品，要确保塑料产品全生命周期的安全性和可持续性。科学家联盟警示对废物管理措施中大规模投资废物处理设施，将可能促进塑料废物的产生，导致塑料生产的扩大，牺牲废物的预防和再利用²⁸。

部分非政府组织也表达了看法，认为现有全球塑料条约谈判文本提到“循环经济”术语有歧义，被部分利益相关方用于推广垃圾末端处理设施，例如化学回收、焚烧、水泥窑协同处置和其他任何形式的能源回收（废物转为能源）被纳入“塑料循环经济”²⁹。塑料机械回收过程中将积蓄塑料化学品物质，最终影响到消费者、回收系统工人、生态系统等。另外塑料垃圾的跨境贸易、塑料信用等加剧发展中国家的负担。

然而，有学者通过对循环经济定义进行定量分析，发现114个循环经济定义样本包含了95个不同的定义，这意味不同的人对循环经济有不同的含义。而很少有定义明确表明循环经济与可持续发展之间的关系。例如有些将循环经济等同于回收利用，最常见的循环经济概念是《中华人民共和国循环经济促进法》中的3R原则，也有许多循环经济的定义缺乏废弃物层次等级³⁰。也有研究提出，科学界对循环经济的定义缺乏共识，并且与可持续领域的其他概念（如绿色经济、清洁生产或工业生态学）的关系模糊³¹。

综上，随着全球塑料条约政府间谈判的深入，循环经济在不同利益相关方的论述中存在差异。为能迈向终结塑料污染的未来，尽快达成一项有法律约束力的国际文书，厘清循环经济的概念及内涵并达成共识，是必不可少的步骤。

在全球塑料污染治理背景下，塑料的“循环经济”不同于其他行业，既要考虑“塑料”化学品混合物的本质，又要考虑资源高效型的系统性变革，更要置于塑料全生命周期下的“可持续”解决办法。

因此，全球塑料条约谈判中，文书对“循环经济”的内涵最重要是可持续，有学者提出塑料的可持续循环经济应是安全（Safe）、简用（Simple）和从缓（Slow）³²。安全，即消除塑料有害聚合物、添加剂、生产助剂以及PPC、PFAs等危险化学品。简用，即减少聚合物使用种类，减少添加剂的使用，减少多材料包装等，增加产品透明度和标签。从缓，即设计长寿命产品，实现重复使用，将生产重点放在基本的、非危险的、不可替代的用途等。

中国作为全球塑料生产、消费和进出口贸易活跃的经济体，一举一动对全球塑料污染治理影响深远。中国现有的塑料污染治理体系，即发展塑料循环经济，开展全链条治理，侧重于超市、电商零售、外卖、快递等一次性塑料产生量较大的领域。

案例研究显示，面对大量的一次性的快递包装污染，快递包装和物流领域率先应用循环经济的重复使用（Reuse），不仅有惊人的环境效益，更能创造较好的经济效益。由民间环保机构“摆脱塑缚”和广东省循环经济和资源综合利用协会发布的《可循环快递包装规模化应用研究》报告在可循环快递包装应用最多的同城快递场景中，对可循环包装的经济和环境效益进行了分析：随着循环次数的持续增加，产生的减废降碳等环境效益也将快速增加。当平均单个包装的循环次数达到最高约70次时，可节约成本约12亿元，实现减碳约67万吨二氧化碳当量。

针对外卖领域，太平洋环境资源中心2024年9月发布的报告《解锁奶茶新绿意：中国新茶饮行业减塑路径研究》提出的四条减塑路径，即源头减量、重复使用、有效回收、负责任的材料替代，将有机会助力新茶饮行业从“线性经济”转变为“循环经济”模式，2030年总废弃物量将可减少41.97万吨，相比2024年减少21.82%。因此，重点行业推动塑料包装的重复使用，能有效减少一次性塑料，还能创造经济效益，是塑料污染治理的系统性变革解决方案，也是“可持续”循环经济的内涵应用。

在全球塑料条约政府间谈判中，中国可利用在现有快递物流“循环”实践，为实质性条款如“产品设计、成分和性能”提供可循环快递包装案例参考，牵头术语定义、标准制定、国家措施清单、融资机制等工作。

面对全球塑料污染的挑战，中国做出了减少塑料污染、积极应对气候变化的国家承诺。中国是全球仅有几个国家将促进循环经济发展立法的国家。《循环经济促进法》作为国家重要战略，需要随着全球塑料污染治理的背景发展，适时修订，不仅明确在塑料产品设计的循环路径，更要强调废弃物优先管理次序原则。

预计到2050年前，全球塑料生产会以每年3.5%的速度增长，快于任何其他材料使用的增长速度。而2022年，中国的塑料制品产量达到7800万吨，位居全球首位³³。其中塑料包装占中国塑料消费总量的近一半³⁴。中国循环经济协会评估显示“十三五”期间，循环经济对中国碳减排的贡献或达到25%，预计到2025年和2030年将分别达到30%和35%³⁵。

毫无疑问，循环经济是实现塑料污染治理系统变革的关键，中国具有引领全球的潜力，应通过政策创新和实践探索可持续的塑料循环经济，助力全球塑料条约谈判及塑料污染治理目标的实现。