刘守英：要素市场化改革与建设高水平社会主义市场经济体制

1978年，党的十一届三中全会拉开改革开放大幕，实行市场取向的改革，开启了社会主义现代化建设历史新时期。党的十八届三中全会开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面。党的二十届三中全会做出当前和今后一个时期以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期的战略判断，要求紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革，全面建成高水平社会主义市场经济体制，为实现中国式现代化和建成社会主义现代化强国提供制度基础。到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。从允许和承认市场经济在一个社会主义制度下落地，到建立成体系的社会主义市场经济体制，到构建高水平社会主义市场经济体制，是中国共产党的伟大创造，是实现以中国式现代化建设社会主义现代化强国的关键一招。要素市场是高水平市场经济的重要组成部分，推动要素市场化改革是转变发展方式和接续发展动能的重大举措。

市场经济在中国的生根落地和纵深推进经历了曲折的历程。第一阶段推动计划经济向市场经济转型，建立社会主义市场经济。从提出按经济规律办事，重视价值规律的作用，到提出社会主义也可以搞市场经济，进一步提出公有制基础上有计划的商品经济，明确提出社会主义有计划商品经济体制是计划与市场内在统一的体制，直至加快建立和培育社会主义市场体系。1992年邓小平南方谈话一锤定音，明确计划经济不等于社会主义，社会主义也可以搞市场经济，实现了社会主义与市场经济结合的伟大实践和理论创造。

第二阶段是建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会形成成体系的社会主义市场经济体制基本框架，即以公有制为主体、多种经济成份共同发展的所有制，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，全国统一开放的市场体系和资源配置制度，以间接手段为主、不断完善的宏观调控体系，按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度，以及多层次的社会保障制度。这套体制在十六届三中全会得到进一步完善，将完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展上升为基本经济制度；建立改变城乡二元经济结构的体制和形成促进区域经济协调发展的机制；市场制度安排明晰为建设开放竞争有序的现代市场体系和市场秩序，加快建设全国统一市场，以及建立健全社会信用体系；经济治理制度包括完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。

第三阶段是构建高水平社会主义市场经济体制。在实现全面建成小康社会的第一个百年目标后，我们踏上了全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，我们提出了构建高水平社会主义市场经济体制的更高要求。高水平社会主义市场经济体制是建设社会主义现代化国家的应有之义。从世界各国实现现代化的历史看，建立高水平市场经济体制是实现现代经济增长的必要条件，市场主导资源配置，强调竞争、产权保护，提倡创新创业和企业家精神，是现代市场经济体制的要件，凡是实现现代化的国家，都建立了现代市场经济体制。建设社会主义现代化国家，不仅要建立市场经济体制，而且我们党提出建设高水平社会主义市场经济体制，这意味着，我们的现代化在经济领域更加强调经济制度的完备性、更加强调公平竞争、更加强调有效市场和有为政府的结合。党的二十大明确要求必须构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的高水平社会主义市场经济体制，建立产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场经济基础制度，为推动高质量发展、建设现代化经济体系提供重要制度保障。

社会主义市场经济体制的“高水平”体现在：一、提出社会主义市场经济要坚持我们的制度优越性、有效防范资本主义市场经济弊端的高标准要求；二、确立社会主义基本经济制度的“四梁八柱”，将社会主义市场经济体制与公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并列为社会主义基本经济制度；三、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，通过更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，通过更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。四、更高标准的市场制度安排，包括构建全国统一大市场，建设高标准市场体系，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度；五、更健全的现代宏观经济治理体系；六、对标高标准国际贸易和投资通行规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

二十届三中全会提出高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，并围绕实现中国式现代化对进一步全面深化改革做出系统部署，形成全面完整的涵盖中国式现代化所有方面的构建高水平社会主义市场经济体制改革方案，包括健全推动经济高质量发展体制机制，构建支持全面创新体制机制，健全宏观经济治理体系，完善城乡融合发展体制机制，完善高水平对外开放体制机制，健全全过程人民民主制度体系，完善中国特色社会主义法治体系，深化文化体制机制改革，健全保障和改善民生制度体系，深化生态文明体制改革，推进国家安全体系和能力现代化，持续深化国防和军队改革，提高党对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的领导水平。

“高水平”社会主义市场经济体制要实现体制对预期的长期稳定性，市场基础制度对经济社会秩序的“非人格化”规则性，以及促进企业成长和弘扬企业家精神。

一是坚持和落实“两个毫不动摇”。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。

二是构建高水平市场经济制度。（一）构建全国统一大市场。建设统一的市场基础制度规则、公平的市场监管和高标准联通的市场设施，加强公平竞争审查，强化反垄断和反不正当竞争，建立健全统一规范、信息共享的公共资源交易平台，健全标准体系。（二）完善市场经济基础制度。完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权，对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚。加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷。完善市场准入制度，探索建立个人破产制度和企业退出制度，健全社会信用体系。

三是完善中国特色现代企业制度。（一）推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域以及关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域和前瞻性战略性新兴产业集中，形成推进国有企业原始创新的制度安排，深化国有资本投资、运营公司改革，建立国有企业履行战略使命的评价制度、分类考核评价体系。（二）为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会。破除市场准入壁垒，向民营经营主体开放基础设施竞争性领域、国家重大项目建设、国家重大技术攻关和国家重大科研基础设施,完善民营企业融资制度、信用评价体系、增信制度,规范涉民营企业行政检查。

人类自有交换即有市场经济，但从简单交换的市场向更复杂的要素市场发展是人类进步的惊险一跃。土地市场和劳动市场发展促进了市场交换，带来商品经济和资本市场发展，市场经济发展促进现代市场经济制度建立，现代产权制度的清晰界定和实施、市场制度从人际交易扩展到非人际交易，社会秩序从权利限制性秩序朝向权利开放秩序，现代市场经济体制促进了现代经济增长和人均收入水平大幅提高。中国的经济体制改革从产品市场化改革起步，带来社会的巨大活力和多主体雨后春笋般成长。但是，没有要素市场只能是低水平的市场经济，难以实现现代经济增长和社会公平。改革和转型必须突破要素市场发展的体制性障碍。

1987年党的十三大就认识到单一的商品市场不可能很好发挥市场机制的作用，社会主义的市场体系必须是竞争的和开放的，垄断的或分割的市场不可能促进商品生产者提高效率，封闭的市场不利于发展国内的合理分工和促进国际贸易，提出社会主义的市场体系不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场。1990年提出建立和健全全国统一的市场体系，进一步完善消费资料市场，扩大生产资料市场，发展资金市场、技术市场、信息市场、房地产市场和劳务市场。十六届三中全会提出大力发展资本和其他要素市场，积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，加快发展土地、技术、劳动力等要素市场，规范发展产权交易。

要素市场化改革涉及到复杂的政治经济社会关系和利益结构调整。土地要素市场涉及地方政府与农民、城市与乡村的利益，劳动力要素市场涉及农民与城市居民的就业、收入和基本权利，资本市场涉及更复杂的主体、群体利益，技术市场涉及科技与创新的作用释放以及劳动者利益分配机制，因此，要素市场化改革成为难啃的硬骨头，面临一系列必须攻克的难题，如要素价格未能完全市场化，要素市场规则不完善，要素市场信息不对称导致要素资源错配，市场分割导致要素配置效率较低，要素市场供给侧与需求侧结构不匹配，竞争政策的基础地位尚未真正确立。因此，要素市场化改革决定转型与发展成败。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央突破利益固化藩篱，坚决破除各方面体制机制弊端，深化推进要素市场深水区的改革。2019年党的十九届四中全会进一步推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。2020年提出构建更加完善的要素市场化配置体制机制，以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。十四五规划推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，深化土地管理制度改革，推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革，健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。2021出台《建设高标准市场体系行动方案》全面实施市场准入负面清单制度，全面完善公平竞争制度，推进要素资源高效配置，推动经营性土地要素市场化配置，推动劳动力要素有序流动，促进资本市场健康发展，发展知识、技术和数据要素市场。党的二十大报告提出构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。二十届三中全会进一步全面深化要素市场化改革，提出要完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。构建城乡统一的建设用地市场。完善促进资本市场规范发展基础制度。培育全国一体化技术和数据市场。完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，推进水、能源、交通等领域价格改革，深化能源管理体制改革，建设全国统一电力市场。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势。新旧动能转换与经济发展新动能的培育的关键是土地要素市场改革促进传统发展模式平稳转型，以及数据要素市场建设促进形成新发展动能。

(一)土地要素市场改革实现传统发展模式转型。中国过去40多年的高速经济增长和快速结构转型得益于中国特色的土地要素市场发展，允许土地依法转让和有偿使用，使土地从资源变要素，地方政府征收土地和独家供应土地和经营性用地招拍挂出让的市场模式，以及赋予国有土地使用者更长的年期和更完整的产权，使土地变资产，允许平台公司以国有土地抵押成为信贷资金的主要来源，使土地成为资本。土地资本化推动中国高速经济增长、快速工业化和城市化，形成“以地谋发展”模式。但是随着中国经济发展阶段转换和结构升级，以地谋发展模式的动能衰减，依靠土地宽供应拉动经济增长的效力减弱，以地招商引资对工业化的作用减低，债务加大，以地城市化成本上升，土地净收入下降，土地与房地产互动减弱，土地债务和金融风险加大，靠土地驱动的投资增长效应已经削减。以地谋发展模式关联国民经济循环和主要环节、产业关联和利益群体关联度高，必须审慎稳妥推进其平稳转型，关键是改革支撑这一模式的土地制度安排，二十届三中全会就土地制度改革做出系统安排，包括构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制,优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地,制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。完善主要由市场供求关系决定土地要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预，健全土地由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。促进城乡要素平等交换、双向流动，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。要实现以地谋发展模式的平稳转型，根本的是要以统一的土地权利体系改变二元土地所有制对集体土地所有制的歧视，以城乡统一建设用地市场改变政府垄断土地一级市场带来的土地资源配置扭曲，以公平的土地增值收益分享改变政府和土地占有者不公平占有土地利益带来的收入和财富不公，以现代土地治理体系改革现行指标、规划和所有制管制带来的低效率，土地要素市场改革也能促进高质量的城市更新、产业升级、城乡融合发展和乡村振兴，重塑政府和市场关系，解决不平衡不充分的主要矛盾，降低腐败源头和实现社会公平，为经济发展动能接续和转换提供动力。

（二）数据要素市场建设培育发展新动能。在以地谋发展模式模式提供的动能减退以后，新发展阶段面临的紧迫任务是培育和发展经济新动能。一种动能要成为经济发展引擎，其前提条件是它成为一个经济形态的核心要素，能牵引国民经济运行与循环。数据有望成为新发展阶段经济发展新动能。人类已进入数字文明时代。技术变革与生产力的转型正从机器替代体力劳动的物质生产转向人工智能替代脑力劳动的知识创造，生产要素的创新与优化组合正从以资本和技术为核心生产要素转向以数据为核心生产要素，组织形式和生产方式的变革正从强控制力的标准化、规模化生产转向弱控制力的个性化、智能化生产，活动场所和经济形态的演变从物理空间中的有限弱关联转向虚拟空间中的广泛强关联，生产力与生产关系矛盾的变化正从资本对劳动力的剥削与压迫转向人工智能崛起引发的信息与权力的重塑。数字经济发展有望成为经济发展新引擎，数字基础设施支撑更加有力，数据要素活力更加迸发，数据资源开发为智慧城市建设运行、工业互联网利用等数智化应用提供了丰富的“原料”，产业数字化转型更加深入，数字服务规模剧增，公共服务更加普惠。

但是，数字经济成为发展新动能还面临前所未有的困境与挑战。一是技术层面数字技术创新正处于突破转变为生产力的关键阶段，AI等数字技术本身已具备推动产业革命的基础，如以ChatGPT、Sora为代表的“数据+算法+算力”打造出的超级应用，以AlphaFold2、DeePMD-kit为代表在基础创新中的应用，但是，数字技术的颠覆式创新与大规模应用仍然不足，“从0到1”的原创性基础研究不足，“从1到100”的应用接力放大研究不足，大量数字技术的创新与应用主要集中在消费端，未在生产端大规模应用并直接转化为生产力,对大量传统产业的赋能程度也明显不足，技术产业化面临体制机制上的障碍，直接影响新一轮产业革命的实现。二是数据必须要进入生产函数形成新的生产要素组合，并与其他生产要素进行链接，对各类资源进行优化和重组，在生产、流通、消费和分配等社会生产全过程发挥倍增效应，进而产生提质降本增效和促进创新的经济效益。但是作为核心生产要素的数据要素的经济价值显化但没有普遍化，数据要素已在部分产业和领域发挥作用，如数字政府、智慧交通、普惠金融、智慧农业等等，但是，数据要素尚未全面赋能各产业转型升级，在现有经济指标测算中发挥的带动经济增长的作用也并不显著，数据要素的价值尚未充分发挥，数据的价值到底是什么，用什么单位度量，如何发挥价值？数据要素成为核心生产要素的条件是什么？数据如何实现从资源转换成要素、资本乃至资产？三是组织方式上存在对平台的性质和认识不足，平台逐步成为最重要的组织形式，组织形态逐渐从工业时代的企业组织转变为数字时代的平台经济，使得社会分工、交易方式、劳动关系、经济合作形式等随之发生深刻变革，平台组织能够链接多方用户，形成具有虚实结合特性的社会关系网络，其范围更加广泛、互动更加高效、层次更加多样、经济系统更加复杂，但是，平台作为重要组织形式的价值发挥不足，产业互联网领域的数实融合进展缓慢，平台经济的作用发挥不充分，对于平台的本质认识不足，政策摇摆不定，例如对数字平台的界定、对大型数字平台的垄断及算法应用的争议较大，需要继续构建透明、公平、明确的政策环境。四是活动场所上各类经济主体的各项活动逐步转向虚拟空间，各类经济主体的活动场所逐步转向虚拟空间，从个体层面看，虚拟空间中人与人之间的联系更加紧密，“社会人”将代替“独立人”，各个主体的经济决策也将更具社会性而非自利性，但是，虚拟空间的实现和治理面临挑战，元宇宙等数字技术目前较难实现，离达到完全与现实空间相映射的要求还有较大的技术差距，虚拟空间可能带来的风险可能包括资本操纵、舆论泡沫、伦理制约、垄断张力、产业内卷、算力压力、沉迷风险、隐私风险等等，虚拟空间的规则制定仍然是空白，需前瞻性地规划虚拟空间的治理问题。五是在制度层面当前正处在向数字文明变革的改革阵痛期，市场与政府的关系发生改变，监管及治理制度发生变化，市场力量与垄断行为、数字包容性与接入差距、劳动力市场颠覆、知识产权与创新、信息茧房与观点极化等问题对监管体制和政策治理构成挑战，社会公平及伦理问题愈加凸显，如何界定数据产权，数据要素市场如何发展，AI技术带来一系列经济问题和伦理问题有待研究。包括AI对人类价值观念的挑战，AI价值对齐问题，AI技术对收入分配、就业结构及社会公平的影响等等。

因此，数字经济要成为经济发展新动能，其核心是使数据成为新型生产要素，全面融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变生产方式、生活方式和社会治理方式，带来新一轮的产业革命。一是使数据从资源变为生产要素。我国具有海量数据的规模优势，但数据只有与其他生产要素进行组合才能成为生产要素，数据要发挥要素潜能，就必须进入生产函数，改变工业文明时代的生产函数，产生创造性破坏，才能推动生产力的革命性发展。二是数据产权的界定、保护与实施。产权界定是价值实现的前提。必须根据数据的特点进行数据产权的有效界定。一方面进行非公共数据的持有权、使用权、经营权和转让权的权利分割与保障，激励数据开发、价值利用，另一方面促进公共数据的汇聚共享和开放开发，推进互联互通，打破“数据孤岛”。三是建立数据要素流通和交易制度。完善和规范数据流通规则，承认数据拥有者之间自发的基于合约的交易，建立便利交易的数据交易平台，建立高效便利安全的数据跨境流动机制，降低数据交易成本。四是建立兼具效率与公平的数据要素收益分配制度。完善数据要素市场化配置机制，健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，完善数据要素收益分享机制。

在建设数据制度性基础设施基础上，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网，打造具有国际竞争力的数字产业集群。促进平台经济创新发展，建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享，促进数据为主导的产业革命。

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