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据南京市纪委监委消息：南京市水务局党组成员、副局长葛玲涉嫌严重违纪违法，目前正接受南京市纪委监委纪律审查和监察调查。

公开简历显示：葛玲，女，汉族，1972年1月出生，江苏南京人，中共党员，在职大学学历，1992年8月参加工作。曾历任南京市江宁区自来水总公司党支部书记、副总经理、总经理，江宁区建设局副局长，秣陵街道党工委副书记、办事处主任，江宁城市建设集团有限公司董事长、党委书记，南京市水务局党组成员、副局长等职。

党员干部民间借贷行为的纪法罪认定

党员干部民间借贷行为的纪法罪认定

福建省纪委监委案件审理室李素葳 林子龙

民间借贷是自然人、法人和非法人组织之间进行资金融通的行为。在一些民营经济发达的沿海省份，市场主体资金需求规模大，民间融资活动较为活跃，民间借贷成为金融服务的有益补充。然而，个别党员干部利用民间借贷合法外衣“钻空子”，借款给管理服务对象或可能影响公正执行公务的其他对象获取大额回报，甚至利用职务上的便利或职权影响为借款人谋利，不仅侵害了党员干部职务行为的廉洁性，而且严重破坏了当地的政治生态，扰乱了正常的金融秩序。纪检监察机关在办理此类案件时，必须从纪、法、罪三个维度厘清边界，精准认定，确保案件办理的政治效果、纪法效果和社会效果有机统一。

一、行为认定处理的主要原则

(一)坚持严的基调

2018年10月1日起施行的《纪律处分条例》第九十条第二款将党员干部通过民间借贷等金融活动获取大额回报，影响公正执行公务的行为单列出来明确认定为违纪，充分体现了党中央全面从严治党的坚定决心，释放了越往后执纪越严的强烈信号。党员干部打着民间借贷幌子实施的违纪违法行为，侵害了党员干部职务行为的廉洁性，必须予以严肃处理，斩断权钱交易、利益输送“灰色”链条，不断净化政治生态，构建“亲”“清”政商关系。

(二)坚持实事求是、精准稳妥执纪执法

合法民间借贷与违纪违法借贷行为、借贷型受贿犯罪往往相互交织，致使民间借贷纪法罪边界不够清晰，定性处理存在一定困难。执纪执法中，必须坚持实事求是，具体问题具体分析，综合考量党员干部身份、借贷主观动机、借款用途、借贷利率、持续时间、社会影响等因素，准确厘清错与非错、罪与非罪、违纪违法与职务犯罪的界限，区分不同情形精准稳妥处理。

(三)坚持惩治违纪违法行为与保护合法权益相统一

纪检监察机关在处理党员干部民间借贷行为时，既要严肃查处党员干部与他人之间的不正当经济往来问题，也要准确区分正常的民间借贷行为与违纪违法行为的界限。如果党员干部作为平等的民事主体，基于意思自治、公平交易等原则参与民间借贷活动，一般不宜认定为违纪违法。纪检监察机关应当结合个案事实和证据情况，准确把握行为本质，确保案件处理取得良好效果。

二、主要表现形式及定性分析

(一)党员干部通过民间借货获取大额回报

处理党员干部通过民间借贷获取大额回报问题时，应当区分管理服务对象和非管理服务对象，结合案件具体情况，按照《纪律处分条例》第九十条第二款定性处理。

1.借款给管理服务对象。管理服务对象既包括与党员干部具有隶属、监督、制约关系的下级单位和下属，也包括行政执法相对人、司法案件当事人、组织人事部门工作对象、公共项目管理相对方等人员。比如，某县县委书记张某将100万元借给其辖区内从事建筑工程行业的朋友叶某，并先后按月利率2%、2.2%收取利息共计100余万元。我们认为，张某的行为构成违纪。理由是:叶某向张某借款是基于张某的身份地位、职权影响，张某作为当地“一把手”，明知与叶某之间具有直接的管理服务关系，仍向叶某放贷收息。《纪律处分条例》第九十条第二款将“影响公正执行公务”作为重要判断标准，“影响公正执行公务”既包括实际影响公正执行公务，也包括可能影响公正执行公务。张某虽然没有利用职权为叶某谋取利益，但借款给管理服务对象，属于可能影响公正执行公务的情形。虽然双方约定的借贷利率并未明显高于当地普通群众对外借款的一般利率，但由于借款本金数额较大、借贷持续时间较长，张某获得了大额的利息收益，应当依据《纪律处分条例》第九十条第二款认定处理。

2.借款给非管理服务对象。党员干部借款给非管理服务对象，但与公正执行公务之间可能存在利益冲突，可以认定为违纪。比如，陈某任某县公安局局长期间，先后出借资金1000余万元给该县籍私营企业主李某，收取利息共计800余万元。虽然李某并未在该县从事经营活动，不属于陈某的管理服务对象，但李某没有借款需求，之所以向陈某借款，系看重陈某有职务上升空间，今后投资经营活动可能得到陈某的关照，为与其搞好关系，提出向陈某借款并支付高额利息。双方借贷行为看似正当，实际上主体地位并不平等，借贷行为基于职务的影响，属于可能影响公正执行公务。因此，对于陈某的行为，应当认定为通过民间借贷获取大额回报。当然，如果陈某存在利用职务便利，为李某谋取利益，影响到其公正执行公务，应当认定为违纪甚至借贷型受贿犯罪。

(二)党员干部以营利为目的的借贷行为

党员干部以营利为目的，通过无息或低息借款后再高息借贷给他人的方式赚取利差，经常性、长期性向多人、多次放贷谋利，或者为他人的借贷提供帮助，收取介绍费、中介费、担保费，其行为本质构成违规从事营利活动，应当依据《纪律处分条例》第九十四条第一款规定予以认定。比如，某省公安厅副厅长章某长期低息借用管理服务对象钱款计2800余万元，而后又将钱款按照月利率1%至4%不等出借给其他管理服务对象，收取利息共计3800余万元。该案中，章某以营利为目的，利用职务上的影响，通过向管理服务对象低息借款再高息放贷获利，其将放贷作为获取经济利益的手段和方式，具有明显的经营性质，其行为区别于一般意义上的借贷行为，应当按照违规从事营利活动予以认定。

(三)党员干部特定关系人向其管理服务对象放贷收息

个别党员于部为逃避组织监管、降低腐败行为败露风险，往往由亲属、情人、身边工作人员等特定关系人充当“代言人”“白手套”，向其管理服务对象放贷收息，自己则隐藏于幕后谋私贪腐。

1.党员干部利用职权或职务上的影响，介绍特定关系人出借钱款给其管理服务对象收取利息，应当依据《纪律处分条例》第九十五条第一款规定予以认定。比如，某市人大常委会副主任武某在担任某县县委书记期间，明知私营企业主李某系管理服务对象，仍先后介绍母亲、妹妹借款200余万元给李某，其母亲、妹妹收取利息共计100余万元。该案中，武某虽然本人并未获利，但其利用职权或职务上的影响，介绍亲属向管理服务对象放贷收息，管理服务对象李某碍于武某职务身份而答应借贷。武某亲属之所以能够获取利益完全是基于其职务和职权影响。对于武某的行为，应当认定为利用职权为特定关系人谋取利益。

2.党员干部的特定关系人利用党员干部职权或职务上的影响，出借钱款给其管理服务对象收取利息，党员干部知情后并未制止的，应当依据《纪律处分条例》第八十七条第一款规定予以认定。比如，某市市委副书记吴某不仅自身带头腐败、以权谋私，还败坏家庭风气，对亲属失管失教，纵容、默许其儿子利用其职权和职务上的影响，向管理服务对象高利放贷，虽然吴某没有利用职权为管理服务对象谋取利益，但其儿子高利放贷行为是基于其职权的影响。对于吴某的行为，应当认定为纵容、默许特定关系人利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利。

(四)党员干部以借货为名的受贿犯罪

2007年《意见》，规定了七类以交易形式收受贿赂的方式，但对国家工作人员通过向请托人放贷收息的形式收受贿赂未作明确规定。实践中，对于如何区分违规借贷收息行为与借贷型受贿犯罪存在一定困难。我们认为，区分违规借贷收息行为与借贷型受贿犯罪的界限，关键在于把握受贿犯罪权钱交易的本质特征。如果党员干部利用职权或职务上的影响为对方提供帮助或者谋取利益，以民间借贷形式获取所谓的高额“回报”，其本质属于权钱交易，应当按照受贿犯罪予以认定。

关于借贷型受贿罪的犯罪数额认定，实践中还存在不同的认识，有的认为应当扣除按照银行同期贷款利率或者银行同期贷款利率四倍来认定为受贿数额；有的认为应当扣除行贿人同期向他人借款的最高年利率计算的利息部分来认定为受贿数额；有的认为应当将受贿人收取的全部利息收益认定为受贿数额。比如，某省粮食局副局长黄某利用职务上的便利，应私营企业主王某的请托，为其在承接业务等方面提供帮助。其间，黄某在王某资金充足、无借款需求的情况下，先后两次主动向王某出借资金共计40 余万元，要求王某按月利率2%向其支付利息。后黄某收回本金，并收受王某以支付“利息”名义送的钱款100余万元。该案在办理时，对于将黄某行为定性为受贿犯罪并无太大分歧，但对于受贿数额的认定存在争议。一种观点认为，黄某的受贿数额应扣除按照王某同期向他人借款的最高利率计算的利息部分；另一种观点认为，应当将黄某收取的利息全部认定为受贿数额。我们同意第二种观点，事实上黄某主动将款项“借”给王某是其掩盖收受贿赂的手段和形式，以此来收取高额利息实际是借机敛财，而且王某没有借款需求，借款后实际也并未使用该款项，根据主客观相一致原则，应将黄某通过借贷名义获取的所有利息收益认定为受贿数额。

需要注意的是，如果请托人确有借款需求，且同时向其他普通民事主体借款并支付了利息的，对这种情形，受贿数额可以按照超出同期从其他民事主体借款的最高利率的差额计算。比如，2022年《刑事审判参考》第129辑所举的沈财根受贿案例中，私营企业主杨荣强确有借款需求，除了从沈财根处借得款项外，还从亲戚、朋友处借款，一般为年利率12%,最高为年利率18%。浙江省长兴县人民法院判决扣除杨荣强同期从他人处借款的最高年利率18%部分来认定受贿数额，认定沈财根受贿数额为174万余元。这既考虑到被告人与借款人之间权钱交易的受贿行为应予打击，又注意适当保护被告人的合法权益。对借贷型受贿的犯罪数额认定，需要综合全案事实进行甄别，透过现象看本质，看是否有借款需求、利率高低进行综合研判，既不人为凑数拔高，也不能降格处理，真正做到不枉不纵、依法处理。

(五)党员干部借贷行为可能涉嫌的其他犯罪

司法实践中，党员干部借贷行为还可能涉嫌其他犯罪。比如，党员干部利用单位财务管理漏洞，挪用单位管理的公共资金对外放贷获利，可能构成挪用公款罪；党员干部利用身份优势获得金融机构信贷后又高利转贷给管理服务对象获利，可能构成高利转贷罪；党员干部以自己名义非法吸收公众存款，或者通过介绍投资方式帮助他人非法吸收公众存款，或者参与实施集资诈骗、非法吸收公众存款、“套路贷”、非法放贷、职业放贷等行为，扰乱金融秩序，造成群体性上访、群体性诉讼等社会不稳定或其他恶性影响的，可能构成集资诈骗犯罪、非法吸收公众存款犯罪、非法经营犯罪等。

三、行为认定需要把握的因素

从以上行为表现形式来看，党员干部以民间借贷为名实施违纪违法行为手段隐蔽、情形复杂。纪检监察机关在处理此类问题时应当重点从以下几个方面予以把握: 

一是借贤双方关系是否平等。如果党员干部出于朋友情谊、周转支持等动机，未违反法律禁止性规定，也未影响公正执行公务，将个人或家庭合法收人出借给亲友等人，并在法律允许范围内收取利息，系合法的民事法律活动。如果借款人系党员干部管理服务对象或者与其行使职权有明显关联，借贷双方并非基于意思自治、公平交易原则参与民间借贷活动，可以认定党员干部违纪违法甚至涉嫌受贿犯罪。

二是借款人是否有实际需求。党员干部民间借贷行为性质的重要判断标准，就是查明借款人是否存在真实的借款需求。如果党员干部明知借款人没有实际借款需求，而是为了拉拢“围猎”党员干部，想要利用党员干部职权或职务影响为自身谋取利益，或者明知借款人能够从其他途径以更低利率获取借款，而主动提出借款并收取高额利息的，可认定为党员干部违纪违法甚至涉嫌受贿犯罪。

三是借货行为是否与职权相关。判断借贷行为是否与党员干部职权存在明显关联，并非以党员干部的主观意愿和主观想法为依据，而应从客观上看党员干部的职权和职务是否可以给对方某种利益造成影响。如果借款人系管理服务对象，即便没有具体请托和谋利事项，可以视为可能影响公正执行公务情形；如果借款人系非管理服务对象，则要判断借款收息行为与行使职权是否存在明显关联，进而认定党员干部是否构成违纪违法。

四是借贷利率是否合法合理。借贷利率的高低既是判断党员干部民间借贷行为性质的重要因素，也直接影响违纪违法所得数额的认定。如果党员干部出借资金获取的利息收入明显高于正常的利率水平，则双方的借贷行为有失公平，就可能涉及违纪违法。应当注意的是，在判断党员干部借贷行为是否构成违纪违法及认定违纪违法所得数额大小时，不仅要考虑借贷利率的高低，如当时当地民间借贷一般利率、借款人向他人借款的利率、同期银行贷款利率等，还要考虑借款用途、借款本金大小、借款时间长短、还款意思表示，以及是否存在以低息无息从银行或他人借款后再转贷他人等情形，进行综合研判。

综上，我们在处理党员干部违规借贷问题时，要坚持一切从实际出发，一是一、二是二，厘清纪法罪的界限，综合考量定量和变量因素，从行为定性、条规适用、违纪违法所得认定等方面进行稳妥把握、准确处理，既保护党员干部的合法权利，又坚持宽严相济、精准施治，确保案件经得起实践、人民和历史的检验。（来源：纪检监察纪法适用研究第2辑）