国家烟草专卖局原党组成员、副局长张天峰涉嫌严重违纪违法，目前正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。

来源：中央纪委国家监委网站微信公众号

关于滥用职权罪的把握和认定问题

关于滥用职权罪的把握和认定问题

中央纪委国家监委案件审理室 林旭辉

一、基本案情

徐某，中共党员，A省邮政局原党组书记、局长。2003年，省B市邮政局建设邮件综合楼，该楼土地使用权类型为划拨，用途为市政公用设施，建成后已投入使用。2004年年初，私营企业主张某发现该楼位置好有商业利用价值，遂请托时任B市邮政局党组书记、局长的徐某帮助其购买该楼，并许诺给予好处，徐某同意帮助其低价购买。此后，徐某授意下属虚构该楼处于闲置状态、无法出租招商的理由，向上级申请盘活资产，骗取上级批复同意转让；在确定评估价格过程中，为帮助张某获得利益，徐某违规决定将前期投入的水电增容费不计入评估范围；徐某还违反“转让应公开进行”的要求，直接拍板决定将邮件综合楼卖给张某的公司。

2004年10月，在相关部门未批准该楼土地使用权变更为商业用地的情况下，徐某违规要求B市邮政局与张某公司签订邮件综合楼转让合同；同时，徐某为了让张某公司获得土地出让金返还利益，在合同中约定由该公司缴纳土地出让金。其后，徐某安排市邮政局向市政府发函，补办土地出让手续，但市政府未批复同意变更土地使用权性质，张某公司也未缴纳土地出让金。

2005年年初，徐某调任A省邮政局党组书记、局长后，张某准备以国有土地使用权作价出资(入股)的方式(即张某公司不缴纳土地出让金，但变更土地性质后应将部分股权变更为国有)向A省国土厅申请土地使用权性质变更，并请徐某提供帮助(徐某对作价出资的方式并不知情)。徐某向时任A省国土厅党组书记、厅长的陈某打招呼，推进土地使用权性质变更，获得省国土厅批复同意:徐某还向时任B市邮政局党组书记、局长的马某打招呼，催促市邮政局配合张某公司完成土地性质变更手续。2005年10月，张某公司获得邮件综合楼土地使用权证，用途变更为商服用地，张某送给徐某巨额贿赂以感谢其帮助。但直至案发，张某公司一直未变更工商登记，体现国家占股；B市邮政局也未按规定办理国家资本金转增登记。经评估，徐某上述不正确履行职权的行为，造成国有资产损失达数千万元人民币。

二、分歧意见

关于本案的事实及性质认定，除一致认为徐某涉嫌受贿罪外，对于徐某涉嫌渎职犯罪问题，存在两种不同意见。

一是关于主体身份。第一种意见认为，徐某的身份为国有公司人员，涉嫌国有公司人员滥用职权罪；第二种意见认为，徐某的身份为国家机关工作人员，涉嫌滥用职权罪。

二是关于渎职行为和损失后果时间节点。第一种意见认为，渎职行为完成的时间为邮件综合楼转让合同签订的时间，认定损失的时间应为2004年10月双方签订转让合同时；第二种意见认为，渎职行为完成的时间为2005年10月张某公司获得国有土地使用权证之时，认定损失的时间应为立案时。

三是关于损失性质。第一种意见认为，损失的性质是土地出让金；第二种意见认为，损失的性质是土地有偿使用费。

三、意见分析

针对上述3个方面的分歧点，我们同意第二种意见，根据最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》(以下简称《解释一》)有关规定，本案应当按照受贿罪与滥用职权罪数罪并罚，追究徐某的刑事责任。

一是关于主体身份的认定。2007年之前，全国邮政系统属于政企合一，2007年后邮政系统基本完成了政企分离改革，改革后邮政局属于国家行政机关。徐某滥用职权的行为发生在2007年以前，其先后担任B市邮政局党组书记、局长和A省邮政局党组书记、局长，且前后具有延续性。根据1998年国家邮政局“三定”方案、信息产业部相关通知，政企分离改革前国家邮政局既是行政机关，又是公用企业；省(区、市)邮政局根据国家邮政局的授权，行使辖区内邮政行政管理的政府职能，为公用企业。本案中，徐某在2004年至2006年先后担任B市及A省邮政局“一把手”，行使辖区内邮政行政管理职能，参照全国人大常委会《关于《中华人民共和国刑法)第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，其身份符合“依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”，且其渎职行为本身涉及邮政资产盘活、国有土地使用权处置等行政管理事项，因此徐某应属于国家机关工作人员。

二是关于渎职行为和损失后果时间节点的认定。徐某签订合同后，调任至A省邮政局“一把手”，仍积极帮助张某公司运作，通过向A省国土厅厅长陈某、B市邮政局局长马某打招呼，帮助张某公司办理土地使用权证，取得土地使用权，其滥用职权行为应当从始至终进行整体性评价。徐某前期的滥用职权行为是通过签订邮件综合楼转让合同，争取返还土地出让金的方式为张某谋取利益，但因未通过审批致该行为未达到目的；如果没有后续行为，便不会发生最终的损失结果。

根据《解释一》第八条规定，渎职行为造成的经济损失，“是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失”。土地作为不动产，应当以登记作为物权转移的生效要件；同时，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，作价出资不需要缴纳土地出让金，但企业应当在省国土厅批准后，持批准文件和作价出资决定书，办理国家资本金转增手续和土地变更登记，即作价出资方式的国家土地有偿使用费，通过国家资本金转增的方式予以体现。本案中，2005年10 月，张某公司获得邮件综合楼商服用地使用权后，徐某滥用职权行为造成的损失已经形成，且B市邮政局及张某直至案发均未到财政部门办理国家资本金转增手续，张某公司工商登记中也未体现国家占股，国家没有取得任何形式上的国有资产权利凭证，国有资产损失一直持续存在。

三是关于损失性质的认定。本案中，徐某的目的是尽量帮助张某节省费用、实现利益最大化，其具有帮助张某公司取得土地使用权，以及减免土地有偿使用费的概括主观故意，虽然徐某对后续国家资本金的性质、未转增的具体过程并不了解，但是作价出资未交国家资本金的最终结果并没有超出徐某滥用职权概括故意的范围。

由于B邮政局未进行国家资本金转增登记，导致形式上的国家资本金丧失，但是徐某并未直接指使马某不进行国家资本金登记，其中存在马某滥用职权行为这一介入因素，因此，将徐某的主观故意和客观行为直接与国家资本金损失进行关联存在一定的障碍。根据1998年《中华人民共和国土地管理法》规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。根据1999年《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，采用授权经营，作价出资(人股) 方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。根据1999年《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》规定，国有土地有偿使用方式包括:国有土地使用权出让；国有土地租赁；国有土地使用权作价出资或者入股。可见，在国有土地有偿使用的各种方式中，土地有偿使用费是土地出让金和国家资本金的上位概念，能够涵盖两种概念。本案中，将损失性质认定为土地有偿使用费，既符合徐某的主观预期，又能与客观情况对应一致，达到主客观相统一，把握损失的实质。

根据《解释一》有关规定，本案应当按照受贿罪与滥用职权罪数罪并罚，追究徐某的刑事责任。需要注意的是，本案中存在多因一果的情形，涉及的职主体及行为有多个，包括徐某虚构事实骗取上级盘活资产批复、违规减免水电增容费、未经审批即签订转让合同、向相关人员打招呼关照张某；马某配合张某以作价出资方式取得土地使用权，并怠于履行职责未进行国家资本金转增手续，致使权益无法主张；陈某未认真审查相关手续及国家资本金转增情况，即批复同意张某公司以作价出资方式变更土地使用权性质，上述多个行为共同导致了损失结果的发生。但是应该看到，徐某滥用职权行为是损失结果造成的主要原因，其行为对损失结果的发生起主导性、决定性作用，徐某应为其滥权行为承担责任；马某、陈某应当在各自渎职行为范围内承担相应的责任。

综上，鉴于渎职犯罪案件在把握和认定上的难度相对较大，纪检监察机关在办案实践中要深入研究具体案情，全面梳理在案证据状况，精准把握滥用职权罪的主客观构成要件，精确区分滥用职权罪与玩忽职守罪，滥用职权罪与国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪等相似罪名之间的区别，如遇案件疑难复杂等情况，也可考虑与检法机关充分沟通研究或者召开案件论证会共同研讨分析，审慎稳妥认定，切实保障办案质量，实现“三个效果”的有机统一。（来源：纪检监察纪法适用研究第2辑）