耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。长期以来，各地通过开发耕地后备资源有效补充耕地，为实现耕地占补平衡提供了重要保障。但经过多年持续开发利用，耕地后备资源逐渐枯竭，耕地占补平衡矛盾日益突出，严守耕地红线面临巨大挑战。为贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号）要求，统筹各类宜耕土地资源，划定耕地储备区，实行严格保护和科学利用，为实现我省高质量发展提供可靠的资源要素保障，经省政府同意，决定在全省范围内建立储备耕地机制，现将有关事项通知如下。
一、严格落实储备耕地责任。市县人民政府是储备耕地的责任主体，负责统筹耕地、林地等农用地的管理工作，研究决策辖区内储备耕地和补充林地的重大事项，协调解决突出问题和矛盾困难。发展改革、生态环境、审计、财政、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林业等部门各司其职，合力推进储备耕地和补充林地等工作，确保耕地、林地等面积基本稳定。
二、合理确定储备耕地来源。在符合国土空间规划、生态环境保护要求和相关法律法规政策的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可统筹作为储备耕地来源，主要为未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地。自然保护地、生态保护红线、城镇开发边界内禁止新开垦耕地，25度以上坡地和重要水源地15度以上坡地，以及河湖管理范围、内陆滩涂、国有林场等区域原则上不作为储备耕地来源。严重沙化、生态脆弱、污染严重难以恢复的土地，天然林、省级及以上公益林、实施国家退耕还林、国家重点保护野生动物栖息的林地、国家重点保护野生植物分布的林地、古树名木分布林地、大径级树木（胸径25厘米及以上）集中分布林地、已发放林权证或林权类不动产登记证的土地、三年内的新造林，以及已设立矿业权、已纳入土地征收成片开发方案的土地，不得纳入储备耕地范围。
三、深入调查摸底和分析评估。坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以“三调”及年度国土变更调查成果为统一底版，以国土空间规划和“三区三线”划定成果、林地保护利用规划、森林资源管理“一张图”等为依据，遵循依法依规、实事求是的原则，综合考虑地类来源的合理性、合法性。省自然资源厅会同省农业农村厅、省林业局，对全省储备耕地资源进行梳理分析，初步形成全省储备耕地潜力分析评估成果。县级自然资源主管部门应会同同级农业农村、林业等主管部门组成联合核查组，依据省级分析评估成果，开展外业调查核实，从生态条件、地形坡度、土壤污染状况、耕作便利度、水源便利度、与现有耕地连片度等方面，逐地块开展适宜性评价，对符合恢复和垦造为耕地的地块，联合核查组人员共同签署确认意见。
四、科学划定耕地储备区。在深入调查摸底和分析评估基础上，按照应划尽划的原则，凡符合补充耕地开发利用条件及相关法律法规政策的各类非耕地资源，都应划入耕地储备区。县级自然资源主管部门应会同同级农业农村、林业主管部门，完成县级耕地储备区上图建库、成果自查等工作，经县级人民政府同意后，将县级耕地储备区划定初步成果分别对口上报市级自然资源、农业农村、林业主管部门；市级自然资源、农业农村、林业主管部门对县级初步成果进行内业核查，并抽取30%的图斑开展外业核实，经复查合格的县级耕地储备区划定成果分别报送省自然资源厅、省农业农村厅、省林业局；省自然资源厅应会同省农业农村厅、省林业局对经市级复查合格的县级储备区划定成果进行内业审核，并抽取15%的图斑开展外业核实，经共同审核确认后，将合格的图斑纳入储备耕地数据库。
五、强化耕地储备区管理。耕地储备区划定后，纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”管理，恢复和垦造为耕地前，按照原地类进行管理，但非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地储备区范围内地块的，需经县级人民政府同意。储备区划定成果经省级审核确认后，各类恢复和垦造耕地原则上应在耕地储备区内实施。各地根据耕地动态变化情况，每年可调整一次耕地储备区，调整耕地储备区需经县级人民政府同意，按照划定耕地储备区的审核程序报省自然资源厅、省农业农村厅、省林业局共同审核确认后实施调整，省自然资源厅负责更新储备耕地数据库。
六、研究制定开发利用实施计划。省自然资源厅根据各地上一年度稳定利用耕地净增加量，明确“以补定占”规模上限。县级人民政府应根据补充耕地需求，按照恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，每年编制储备耕地开发利用实施计划，落实到具体地块和图斑，明确实施时序和质量标准，经县级人民政府同意后，报市级自然资源主管部门审核，审核通过后报省自然资源厅备案。
七、严格补充耕地质量核定。各地应严格按照年度储备耕地开发利用实施计划，结合土地综合整治、高标准农田建设、未利用地开发和耕地整改恢复等，有序推进补充耕地工作，恢复和垦造的耕地应达到适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的标准和要求。县级自然资源、农业农村主管部门按照各自职责做好补充耕地数量、质量验收工作，达到国土变更调查耕地标准的，及时纳入年度国土变更调查成果，符合非农建设占用耕地占补平衡要求的，纳入非农建设补充耕地储备库。
八、加强补充耕地利用管护。耕地恢复和垦造后，县级人民政府应采取经济补偿、产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，能够采取家庭承包的应当依法承包到户，鼓励用于适度规模经营和粮食生产。要把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本，组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，加强耕地用途管制，确保补充耕地长期稳定利用。
九、认真开展实施评估。各级自然资源主管部门要加强对储备耕地开发利用实施计划执行情况跟踪监管。市级自然资源主管部门每年、省自然资源厅每3年应会同同级农业农村、林业等主管部门，对各县（市、区）储备耕地开发利用实施计划执行情况进行全面评估，重点评估计划执行、补充耕地的数量和质量、预算资金执行、后期管护落实等情况。各级自然资源主管部门应会同同级农业农村、林业主管部门，加强对储备耕地工作的监督检查，发现问题坚决予以整改纠正。
十、逐步优化耕地布局。优先将从平原和低坡耕地中流出的园地、林地等其他农用地恢复为耕地。将25度以上、重要水源地15度以上不宜耕种的坡耕地，深山移民地处偏远、质量低、耕种条件差且改造成本高的山区耕地，严重污染且无法修复的耕地，河道湖泊内的不稳定耕地，以及国家规定的其他应当退出的耕地逐步依法退出，用于造林种树、种果种茶；15度以上不宜耕种的园地、草地和未利用地等土地，依法依规纳入林地管理范围。有条件地区探索推动山上耕地逐步调整到山下、果树苗木上山上坡，确保调整后我省耕地、林地面积总量基本稳定，促进耕地集中连片保护。
2024年9月6日
来源：自然微论坛
