低效工业用地再开发对土地生产率的影响研究——基于江苏A市的双重差分模型的实证分析

政务 2024-10-15 22:31 江西

导读

科学评估低效工业用地再开发政策对提升土地生产率的实际效果及不同政策模式的绩效差异，对优化低效用地再开发政策具有重要意义。文章基于江苏A市2015—2020年企业层面数据，采用双重差分模型实证评估低效工业用地再开发及不同模式对企业土地生产率的影响。结果表明：低效用地企业土地生产率在再开发项目实施后，相比其他低效用地企业提高162%。②政府主导模式、自主开发模式、市场参与模式下低效工业用地生产率比再开发前分别提高了194%、215%、179%；产业发展水平、政府收储成本、收益分配机制、工业用地等二级市场发育程度是解释不同再开发模式效应差异的主要因素。建议各地区以提高原土地权利人自主再开发积极性、健全土地收储收益分配机制、加强土地二级市场培育及工业用地全生命周期管理作为再开发政策改进的重点，因地制宜完善不同模式下低效工业用地政策。

本文引用信息

黄锐,柯心怡,马贤磊,赵爱栋.低效工业用地再开发对土地生产率的影响研究——基于江苏A市的双重差分模型的实证分析[J].中国国土资源经济,2024,37(9):22-32.

章节目录

CONTENTS

0 引言

1 低效工业用地再开发如何影响土地生产率

2 研究区域与数据说明

3 模型设定与变量选取

4 实证结果分析

5 结论与讨论

0 引言

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而建设现代化产业体系是高质量发展的重要支撑。新发展格局下，土地要素尤其是工业用地的高效配置对于优化产业发展空间，保障实体经济高质量发展需求具有突出意义。虽然现阶段我国新增土地资源日益紧缺，但存量工业用地呈现规模庞大且利用效率较低的特征，即使是国家级开发区工业用地综合容积率也只有0.93。工业用地长期低效利用对产业结构升级、住房可支付性、居民消费甚至城市生态环境等均产生了不利影响，迫切需要加快存量工业用地提质增效。事实上，早在2008年广东省实施“三旧”改造工作，就标志着我国已展开对低效工业用地再开发的探索，随后全国范围内都在积极探索低效工业用地再开发政策。但受制于再开发成本大、容易引发社会矛盾，尤其是对低效工业用地再开发项目实施效果认识不足，导致该项工作推动缓慢，难以适应日益尖锐的土地资源约束和逐步提升的高质量发展需求。因此，科学评估低效工业用地再开发政策实施绩效，尤其是对土地生产率的影响，是优化再开发政策的重要前提。

当前，有关低效工业用地再开发的研究主要集中在三个方面：一是再开发前期的低效工业用地识别研究。学者们以宗地为评价单元构建宗地层面的评价指标，在对工业用地进行节约集约利用评价的基础上识别其中的低效用地，为精准实施低效工业用地再开发提供了重要依据。二是关于低效工业用地再开发实施过程中的影响因素与优化路径研究。相关政策法规不健全、土地增值收益分享不清等被普遍认为是再开发工作实施不顺的主要原因，学者们结合不同地方的实践与典型案例，探讨了再开发政策的优化策略。三是关于低效工业用地再开发实施效果评估的研究。学者们从城市更新（urban renewal）、城市复兴（urban revitalization）及城市再开发（urban redevelopment）等视角分析了低效用地再开发对房价、就业、贫困率、犯罪等多维宏观变量的影响。但上述这些研究主要从商住用地或者将整个城市作为整体来考察，鲜有实证研究直接聚焦低效工业用地再开发成效量化评估。企业作为工业用地的微观用地主体，其生产经营决策是导致工业用地利用低效的根本原因。相应地，低效工业用地再开发项目实施后能否改变企业的低效用地行为，进而提高土地生产率则直接反映了再开发政策的实施成效。我国在多年低效用地再开发实践中逐渐形成了政府主导再开发、原土地权利人自主再开发、市场主体参与再开发等模式（以下分别简称政府主导模式、自主开发模式、市场参与模式）。不同模式由于实施主体与运行机制不同，其再开发效果也可能存在差异，故当前学界对此尚未给出明确答案。

本文以经济发达地区江苏省A市2017年开始实施的低效工业用地再开发项目为准自然实验，基于2015—2020年该市工业企业用地调查数据库，采用双重差分模型实证考察低效工业用地再开发对微观企业土地生产率的影响，并进一步探讨政府主导、自主开发、市场参与三种再开发模式的差异化效果，以期为低效工业用地再开发政策优化提供参考依据。本文的贡献主要体现在基于时效性强、数据精度高的工业企业用地调查数据，从微观企业土地生产率提升的视角对低效工业用地再开发实施效果评估进行研究，厘清了低效工业用地再开发政策对土地生产率的影响在不同再开发模式下的异质性，弥补了当前研究缺乏从微观尺度量化低效工业用地再开发实施绩效的不足。

1 低效工业用地再开发如何影响土地生产率

首先，低效工业用地再开发通过纠正地价扭曲提高企业用地成本，进而影响土地生产率。过去工业地价负向扭曲降低了企业的用地成本，一方面诱导企业大量“圈地”，致使土地利用粗放；另一方面刺激企业过度投资，导致产能过剩，形成严重的生产效率损失。低效工业用地再开发是纠正地价扭曲的重要手段，尤以政府收储低效工业用地后重新“招拍挂”存在较高的交易成本，无论是政府、土地使用权转出方还是转入方都寄希望于从土地增值收益中弥补成本，多主体博弈下的市场价格协商机制推高了工业用地的出让价格。同时，低效工业用地进入土地二级市场的交易价格也普遍高于土地一级市场，较高的用地成本倒逼企业节约集约利用土地，从而提高土地生产率。

其次，低效工业用地再开发通过市场优胜劣汰的选择效应优化资源配置提高土地生产率。长期以来的粗放型土地出让方式导致工业企业间土地资源错配，引致生产效率损失。同时，地方政府为避免因低效用地企业退出而出现大面积失业、银行贷款无法收回等问题而对这些企业进行保护，市场再配置渠道不畅使得低效工业用地难以转让给高效企业来提升土地生产率。低效工业用地再开发是纠正资源错配的重要工具，在再开发政策的干预下，因土地利用粗放、产出效益低而面临的淘汰风险将倒逼低效用地企业主动增容技改或转型升级。市场优胜劣汰的选择机制也得以强化，通过淘汰低效率企业使得工业用地能够被高生产率的企业利用，由此优化土地资源配置，从而提高整体土地生产率水平。

最后，低效工业用地再开发通过形成有效的集聚效应来提高土地生产率。地方政府为“土地引资”而低价出让工业用地所形成的企业集中可能是低水平企业的“扎堆”，不具有传统意义上的集聚效应，导致地方政府期望通过形成“集聚效应”来提升地区企业生产率的目的无法达成。低效工业用地再开发通过提高土地资源承载量和市场潜力吸引达到准入门槛的企业集聚，从而形成有效的产业集聚，并进一步通过劳动力蓄水池、中间投入共享、知识技术溢出等效应提升地区企业生产率。

综上所述，低效工业用地再开发可以通过纠正工业地价负向扭曲、市场优胜劣汰、形成有效的集聚效应等途径提升土地生产率（图1）。就不同再开发模式而言，政府主导模式是由地方政府通过收购储备、协议置换等方式从原土地使用权人手中获得土地使用权并重新进行“招拍挂”出让的行为。市场参与模式则主要是由市场主体收购相邻多宗地块实施再开发，或与相邻多宗地块的原土地使用权人进行合作再开发。这两种再开发模式均涉及用地主体的变更和土地使用权的交易，因此均可通过上述三种途径影响土地生产率。具体而言，政府主导模式下，低效工业用地被收储后重新进入土地一级市场，在市场优胜劣汰的选择机制作用下筛选高效企业进入，由地方政府引导形成有效产业集聚，并通过地价回归带来的成本效应提高土地生产率。市场参与模式则主要依托土地二级市场的优胜劣汰选择高效企业，由市场主体自发形成有效的产业集聚，并通过用地成本效应提高土地生产率。

与前两种模式不同的是，自主开发模式是在不改变原土地用途的前提下，由原土地权利人以提高容积率、加大投资、改进生产工艺等方式进行的再开发。自主开发模式不涉及用地主体的变更和土地使用权的交易，通常是产业基础较好的企业为避免被市场淘汰而主动集约利用土地和提高产出效益，因此这种模式主要通过市场优胜劣汰这一途径影响土地生产率，在纠正工业地价负向扭曲和形成有效的集聚效应方面表现较弱。不过需要特别说明的是，由于不同再开发模式的主要实施主体不同，其运作机制很大程度上受地区市场化程度和政府治理能力的影响，理论虽然可以预判不同模式对应不同的影响路径，但是无法预判每种路径的影响大小，也就是说无法预判具体地区不同再开发模式的效果。本文将以江苏省A市为例，以实证检验不同模式下再开发项目的实施是否能够提高土地生产率水平及提升效果的差异，并结合A市具体情况阐释原因。

2 研究区域与数据说明

2.1 研究区域

江苏省是我国最主要的制造业基地之一，2013年被原国土资源部批准为低效用地再开发试点地区。A市位于江苏省东南部，是江苏省乃至全国最发达的制造业城市之一。A市于2017年编制了“十三五”城镇低效用地再开发规划（2017—2020年），该规划共选入了4176宗低效工业用地，并综合考虑开发建设成本、资金投入能力、再开发难易程度、原土地权利人意愿等现实因素，进一步筛选出2620宗在规划期内分年度进行再开发。

2.2 数据说明

本文研究数据来自A市2015—2020年工业企业用地调查数据库和“十三五”低效用地再开发数据库（2017—2020年）。首先，在工业企业用地调查原始样本中剔除关键变量（如工业产值、就业人数、土地面积和建筑面积）缺失的样本，剔除后得到287056个有效样本。然后，在“十三五”低效用地再开发数据库中筛选出再开发后不改变原始用途的低效工业用地，即“工改工”项目。将低效工业用地再开发项目与工业企业有效样本进行匹配，筛选得到778宗有效的低效工业用地再开发地块及对应的798家低效企业（表1）。这些低效工业用地再开发项目于2017—2020年分年度实施，其中政府主导模式、自主开发模式、市场参与模式的再开发方式分别以收购储备、增容技改、实施流转为主，其余被认定为低效用地但未在规划期实施再开发的企业和其他非低效工业用地企业作为参照组用于实证回归。

3 模型设定与变量选取

3.1 基准模型

本文将低效工业用地再开发视为一项准自然实验，采用双重差分模型实证分析再开发前后土地生产率的差异。双重差分模型可以有效消除由于遗漏变量所导致的内生性问题，被广泛应用于政策有效性评估。该模型通过比较实验组与参照组的土地生产率在再开发项目实施前后的变化趋势来分析低效用地再开发政策的实际效果。模型设定如下：

式中：Y_it表示企业i在t年（t=2015，…，2020）的土地生产率。R_it和T_it均为0—1虚拟变量，分别表示低效工业用地再开发实施（简称“实施”）和低效工业用地再开发计划（简称“计划”）。其中，当企业i在第t年开始或已经实施再开发时，R_it取值为1，否则为0；当企业i在t年有低效工业用地再开发计划时，T_it取值为1，否则为0。交叉项（R_it×T_it）识别企业i在研究期t内是否进行低效工业用地再开发，以及所在t年是否早于或晚于再开发实施年份。由于不同低效工业用地再开发时点不是同一年份，因此式（1）本质上属于异时双重差分模型，即允许再开发政策效果在不同年份和组别中存在差异。系数β衡量再开发政策对企业土地生产率的影响。X_it为包括企业特征、地块特征在内的一组控制变量。D_t、D_f、D_i分别表示时间固定效应、企业个体固定效应、行业固定效应。ε_it是随机扰动项。最后，在“区县-行业”层面修正标准差以获得更为稳健的参数估计。

双重差分模型有效性的重要前提是满足平行趋势假设，即在再开发项目实施之前，实验组和参照组的企业土地生产率不存在显著差异或具有相同的时间变化趋势。借鉴已有研究，构建如下计量模型检验平行趋势假设：

式中：d_j是一组根据再开发年份定义的时期变量，如果t年早于再开发实施年份，d_j小于0，否则d_j为正值（-2≤d_j≤3）。系数ρ_j检验不同组别的企业土地生产率演进差异在再开发项目实施前是否已经存在，系数φ_j测度平行趋势在再开发项目实施后是否出现变化。

3.2 变量选取与定义

（1）被解释变量：土地生产率。土地生产率可以从单要素生产率、全要素生产率、土地边际生产率或者单位土地产出等角度进行测度。考虑到本研究使用的工业企业用地调查数据库中缺乏企业资本投入这一关键变量，限制了基于生产函数的单要素生产率、全要素生产率或土地边际生产率测算，本文参考已有研究，从单位土地产出角度采用地均工业产值来衡量土地生产率，并使用单位建筑面积工业产值验证结果稳健性。

（2）核心解释变量：低效工业用地再开发政策变量。在全部工业企业样本中，有部分企业在“十三五”期间被认定为低效工业用地企业，其中部分企业实施了低效用地再开发。因此，本文将研究期间进行低效用地再开发的企业作为实验组，即再开发企业，并根据实施主体划分为政府主导模式、自主开发模式、市场参与模式三种类型。其余根据参照组定义划分为未再开发企业。

（3）其他控制变量：本文从微观地块和企业尺度考察低效工业用地再开发的实施成效，因此需要从地块层面和企业层面尽可能控制影响企业土地生产率的其他因素。参考已有研究，企业层面选取是否战略性新兴产业、是否高新技术产业和是否规模以上企业三个变量来表征企业特征，地块层面控制企业所处地块的容积率和建筑密度。各变量的定义和描述性统计详见表2。

3.3 参照组选择

参照组（1）包含所有未列入A市“十三五”低效用地再开发项目的工业企业，其中包括被认定为低效用地但未实施再开发的企业和其他非低效工业用地企业。参照组（2）只选取“十三五”期间被认定为低效用地但未进行再开发的工业企业。相对于参照组（1），参照组（2）中的企业与实验组企业在低效用地现状及再开发潜力等方面更具可比性。表3汇总了实验组与参照组的样本分布情况。

4 实证结果分析

4.1 平行趋势检验

在实证分析前，本文基于模型（2）进行了平行趋势检验，结果如表4所示。列（1）同时控制区县、年份和行业固定效应，结果显示，在低效工业用地再开发前，实验组和参照组企业土地生产率变化趋势并没有表现出明显差异，满足平行趋势假设。再开发实施后一年（“一年后”），实验组企业土地生产率在5%水平上显著高于实验组，这种差异在“两年后”和“三年后”逐渐增大且显著性水平达到1%，表明低效工业用地再开发显著促进了企业土地生产率的增长，并且此效应具有一定时滞性。列（2）将区县固定效应更换为企业固定效应，列（3）进一步引入年份-行业交叉固定效应，结果并没有明显改变。因此，表4展示的结果表明本文所构建的双重差分模型符合平行趋势假设。

4.2 基准回归结果

表5汇总了低效工业用地再开发对土地生产率的回归结果，其中以所有未列入“十三五”再开发计划的工业企业为参照组，回归方程同时控制了企业、年份和行业固定效应。由全部样本的交叉项系数可知，低效工业用地企业在再开发项目实施后土地生产率相比其他工业企业提高了23.31%。但从不同再开发模式来看，只有自主开发模式的交叉项系数在1%水平上显著为正，即自主开发模式项目的实施有效提高了低效用地企业的土地生产率。其余两种模式的交叉项系数并不显著，其中政府主导模式的交叉项系数为负，说明相较其他工业企业而言，政府主导的再开发项目没有提升企业土地生产率的效果。究其原因可能是政府主导的再开发项目涉及产权和生产经营内容变更，对某些需要培育的业态而言，需要较长时间才能显现其经济效益。

表6进一步汇总了以未列入“十三五”再开发计划的低效工业用地企业为参照组（参照组2）的估计结果。全部样本与分模式样本的回归方程设定与表5完全一致，交叉项系数较表5显著增大且均在1%的水平上显著为正，这主要是因为表6的回归样本全部为低效用地企业，但仅有实验组进行了再开发；而表5的参照组中绝大部分为非低效用地企业，其土地生产率即使没有再开发政策干预，也可能表现出较高的增长潜力，因此表6所呈现的再开发政策效果相对较好。

具体来看，相比其他未列入“十三五”低效用地再开发计划的低效用地企业，列入再开发计划的低效工业用地企业土地生产率在项目实施后提高了162.11%。其中，自主开发模式下低效工业用地土地生产率提高了215.02%。由于存续经营的低效用地企业多为地方政府重点整改和淘汰的企业，为避免被淘汰及由此产生的沉没成本，产业基础较好的企业会考虑自主再开发。而自主实施再开发的成本压力较大，一旦做出再开发决策，为弥补再开发成本，企业会采取各项有效举措全力提升土地产出效益。由于A市靠近上海市，自身产业基础好，产业链比较完善，自主开发的企业也很容易实现产业集聚，进而提升产出效益。此外，该模式下低效工业用地使用权主体并未发生变更，能够充分发挥土地权利人追求经济效益最大化的能动性，即再开发后的预期效益提升会激励企业进行增容技改，提高土地生产率。

政府主导模式下低效用地企业土地生产率提升了194.16%。该模式通过地价回归带来的成本效应和市场优胜劣汰的资源优化配置提高土地生产率。但即使在低效工业用地再配置环节中获得土地的是高效率企业，其生产经营也具有很大的不确定性和不稳定性，因此低效工业用地再开发模式对土地生产率的提升程度还取决于地方政府对供后土地的监管是否到位。此外，政府主导模式较好地体现了规划属性和宏观调控能力，是政府站在地区发展的战略高度来整合区域资源并引导低效工业用地再开发，有利于优化整个地区的产业结构，打造完整产业链和专业化分工，形成有效的产业集聚，提升企业的土地生产率。但是，现实中由于土地收储往往面临政府资金不足、工业土地低卖高买等诸多问题，且因收储补偿无法达成一致造成收储工作难以推进，致使地方政府很难真正做到“有效收购、有效供应、有效监管”。在对A市土地收储调查中，这些问题仍然明显存在，一定程度上降低了政府主导模式对工业用地生产率的提升效应。

市场参与模式下低效用地企业土地生产率提高了179.41%。该模式主要依托土地二级市场实施，当土地二级市场比较完备时，土地交易行为受地方政府干预等非市场因素影响较小，市场竞价程度比较充分，可以有效发挥市场竞争性定价的筛选作用，将土地分配给边际生产效率更高的企业，从而提高工业用地生产率。但如果土地二级市场交易规则不健全、信息不对称，将难以形成充分的市场竞价，导致土地成交价格偏离土地内在价值，再开发土地无法流向边际生产率最高的企业，资源再配置效率偏低，且难以对企业生产经营形成强有力的成本约束，对土地生产率的提高效果有限。因此，市场参与模式的制度基础是完备的土地二级市场，只有当土地二级市场比较成熟时，才能有效发挥地价回归的成本效应和市场优胜劣汰的资源优化配置效应对土地生产率的提升作用。但长期以来，我国土地市场建设主要聚焦于土地一级市场，虽然国家已经开始健全土地二级市场，但是全国范围内土地二级市场发展仍然相对迟缓，即使在经济发达的A市目前仍然没有形成高效的土地二级市场，一定程度上削弱了市场参与模式的再开发效果。此外，市场参与模式是市场主体自发的再开发行为，由于缺少政府的宏观引导，新进入的企业可能与区域内现有的产业集群联系不深，无法发挥有效产业集聚对土地生产率的提升作用。

4.3 稳健性检验

4.3.1 替换被解释变量

由于建筑面积更能反映企业生产经营的用地空间，因此本文用单位建筑面积工业产值对数表征企业土地生产率来进行稳健性检验（表7）。结果显示，全部样本与分模式样本的交叉项系数高度显著为正，说明本文基准回归结果不受被解释变量度量方法的影响。

4.3.2 调整聚类标准误

本文的核心解释变量低效工业用地再开发政策由区县一级政府认定并实施，并最终落脚至企业层面，但不同企业的再开发状态存在差异。为获取无偏且一致的估计结果，标准差应在核心解释变量变异层面进行聚类。因此表8和表9分别从“企业”“企业和区县-行业”层面对标准差进行修正，全部样本与分模式样本的交叉项系数仍显著为正，说明调整聚类标准差并不影响本文实证结果的稳健性。

5 结论与讨论

本文基于江苏省A市工业企业用地调查数据，从微观层面实证检验了低效工业用地再开发对土地生产率影响及不同再开发模式下的绩效差异。研究发现：①低效工业用地再开发显著提高了存量工业用地利用效率，具体表现为低效工业用地企业在再开发项目实施后土地生产率相比所有其他工业企业整体提高23.31%，同时比其他未进行再开发的低效用地企业提高162.11%。②从不同再开发模式来看，政府主导模式、自主开发模式、市场参与模式的工业用地生产率分别提高了194.16%、215.02%、179.41%。

随着增量工业用地趋近极限，存量工业用地的提质增效和高效配置成为推动经济高质量发展和建立现代产业体系的必然举措。目前，各地都在积极探索多种模式推进低效工业用地再开发以实现土地资源高效配置。总体来看，政府主导模式、自主开发模式、市场参与模式是较为典型的低效工业用地再开发模式。本文研究结果表明，这三种低效工业用地再开发模式均可以有效地提高土地生产率，但自主开发模式对土地生产率的提升效果最好。收储成本高昂和收益分配难协调造成地方政府“有效收购难、有效供应难、有效监管难”，以及工业用地二级市场发育不完善是政府主导模式和市场参与模式的实施效果不及自主开发模式的主要原因。为了最大程度发挥不同再开发模式对土地生产率的提升效果，本文建议地方政府通过多种途径提高原土地权利人自主再开发的积极性。对于市场参与模式，地方政府需加强土地二级市场培育，使低效工业用地流转能够更加顺畅，促进存量土地盘活利用；而政府参与模式则需要地方政府加强对收储后重新“招拍挂”工业用地的全生命周期管理，以保证再开发成效。

需要强调的是，本文研究结论是基于江苏省A市的实践经验，不同再开发模式对土地生产率的提升效果在不同地区可能会表现不同。因此，各地区需要因地制宜地改革和完善不同模式的低效工业用地再开发政策。此外，随着低效工业用地再开发在全国范围内的大规模开展，更多的实践经验积累会扩展对不同低效工业用地再开发模式异质性政策效应的理解，这也是后续相关研究应关注的方向。

作者信息

作者简介：黄锐（1982—），男，湖北省黄冈市人，江苏苏地仁合规划设计有限公司高级工程师，管理学硕士，主要从事土地评估与空间规划研究。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4MzU5NTQ3OA==&mid=2247631942&idx=4&sn=34a40b14e08eba0cdf9f039537f8d9f7

瑞昌自然资源发布

瑞昌自然资源资讯