规章不属于法律规范丨全国人大官网解读如何区分法律规范与非法律规范？

学术 2024-11-26 23:09 江苏

来源丨中国人大网

中国特色社会主义法律体系已经形成，在学习宣传过程中，不可避免地会涉及中国特色社会主义法律体系是由哪些法律规范构成这一问题。对此，在研究过程中，曾有不同意见，有些同志认为，除宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例外，还应当包括国务院部门规章和地方政府规章；有的同志认为，还应当包括军事法规和军事规章，等等。最后经过各方面反复研究，比较一致的意见认为，中国特色社会主义法律体系的法律规范构成，宪法是统帅，法律是骨干，行政法规、地方性法规、自治条例和单行法规是重要补充，不包括规章等规范性文件。

为什么我国的法律规范不包括规章等规范性文件？这涉及判断标准如何确定。通常认为，法律是一种具有强制约束力的行为规则。据此，判断一种规范性文件是否属于法律规范，可以有两个标准：一是创制标准，即以能否创制涉及公民权利义务的新规则为标准，凡是能够创制新规则的规范性文件，即为法律规范，否则不是法律规范。规章等规范性文件是为执行法律、法规所作的规定，没有创制涉及公民权利义务的新规则的权力，所以不是法律规范。二是效力标准，即以是否具有强制约束力为标准，凡是对公民、法人和其他组织有强制约束力的规范性文件，即为法律规范。依此，则应当包括规章等规范性文件，甚至还应当包括国家机关发布的各种决定、决议、规定等文件，因为这些文件只要符合法律、法规的规定，也都是有强制约束力的。但经过深入研究发现，虽然强制约束力也是法律规范的重要特征，但并不是法律规范的主要特征，因为由国家机关发布的各种指示、命令等也都是具有国家强制力的，因此，如果以强制约束力为标准，将会造成法律规范的泛化，势必降低法律规范的权威。法律是一种行为规则，这是法律规范的最主要特征，因此，以能否创制新规则为标准，更有利于清楚界分法律规范与非法律规范的区别。规章等规范性文件，虽然也是一种行为规则，但这种规则不是由它创制的，它只是对法律、法规所创制的规则作了细化、具体化，使之更加明确，更具有可操作性。至于实践中，有些规章等规范性文件在法律、法规之外自行创制了一些涉及公民权利义务的新规则，这是一种越权，是违法的。随着我国法治建设的不断向前推进，这种情况将会更加及时地得到纠正。

那么，为什么规章等规范性文件没有创制权却有强制约束力呢？对此，需要注意的是，规章等规范性文件虽然也有强制约束力，但它与法律、法规的强制约束力不同。第一，规章等规范性文件的强制约束力，是法律、法规的强制约束力的延伸，不是强制约束力的初始来源，因为它是为执行法律、法规所作的细化、具体化。第二，规章等规范性文件不能作为法院裁判案件的直接依据，法院对规章等规范性文件为执行法律、法规所作的细化、具体化规定是否符合法律、法规的规定和立法原意，有权进行审查。如果发现规章等规范性文件的规定不符合法律、法规，法院有权直接适用法律、法规的规定。行政诉讼法规定，法院审理行政案件，规章只能作为参照。所谓参照，就是规章符合法律、法规的，法院可以作为判案依据；规章不符合法律、法规的，法院可以不适用，而直接依照法律、法规的规定对案件作出裁判。可见，规章虽然有强制约束力，但它的强制约束力取决于是否符合法律、法规的规定，说明规章的强制约束力是法律、法规的强制约束力的延伸。至于国家机关发布的决定、决议、规定等其他规范性文件的强制约束力，在法院审理案件中，则只能在说理中引用，而不能作为法院裁判的依据。

（作者系全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员）

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