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新年伊始，创投行业迎来首个重磅指导文件。1月7日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
《指导意见》提出7方面25条措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。特选取专家对该政策的解读供参考。
目的：各省级、地级市政府财政直接出资或委托国企进行出资设立的政府投资基金的目的是为了在全国统一大市场建设的前提下，在全国范围内支持现代化产业体系建设，培育新质生产力。其中产业投资类基金重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群；创业投资类基金支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，解决重点关键领域“卡脖子”难题。意见要求政府投资基金不以招商引资为目的，鼓励取消注册地限制及返投比例。未来，将实现全国一盘棋，围绕产业链供应链及科技创新，举全国之力共建现代化产业体系。思考一：随着2025年国办1号文的发布，各区县将丧失发起设立政府投资基金的权利，以区县为主体的“资本招商”，以降低“返投比例”为竞赛的招商方式将快速谢幕。地级市依托财政资金进行资本招商也将逐步遇冷，仅有明确的产业链主企业及现代化产业体系清晰的少数地级市“傲视群雄”。未来，将以“省级”为核心，围绕“千亿产业集群”，通过政府投资基金的重要工具，吸引真正的市场化基金管理人进行补链强链，围绕构建省级千亿级产业集群进行谋篇布局。近年来，江西国控现代产业母基金、浙江415X母基金、江苏战略新兴产业母基金率先蹚出一条政府投资基金的样本之路。资金来源：包括预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。出资比例：对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。对产业投资类基金，应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求，突出支持重点。思考二：现有以政府招商或产业导入的核心诉求，依托国有企业资产整合重组，实现资源->资产->资本->资金->基金的创新做法在本次意见中未被涉及，或在前期相关内参中提到的典型案例中未被提及，因此未引起相关关注或是被默认为可行的方式。因此围绕“资本招商”尚可借鉴依托国有资本投资运营公司作为“干净的平台”进行资源、资产、资本、资金的盘活，或有可能成为新形势下资本招商的破局之路。投资方式：包括母基金出资和直投两种形式。各省级、地级市政府投资基金以LP出资方式（母基金）进行遴选管理人，通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式对遴选的基金管理人进行监管，以督促其完成产业投资或科创投资。政府投资基金亦可采取直投方式进行投资。管理费：以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。退出：推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。规范基金退出机制，没有约定的，应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。思考：意见对专业的基金管理人给予了高度的肯定，要求政府投资基金“实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一”，只提到“委派观察员”并未要求“一票否决权”。同时，随着管理费以实际投资金额为计费标准，预计纯靠基金管理费获得收益的“基金管理人”将快速退出历史舞台，私募股权基金制度的精髓在于基金管理人依靠专业投资能力，把握关键环节，赋能被投企业,谋求依托EPS的增加赚钱超额收益（Carry分成）的真正制度精髓在本次意见中得以肯定。责任主体：一是国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。二是省级政府要结合国家发展规划及国家专项规划、区域规划，统筹管理本地区政府投资基金，综合考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，找准定位，加强对下级政府设立基金的指导。思考：意见秉承新老划断原则，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。体现了有为政府和有效市场的基本要求，为各产业链供应链上下游企业的企业家吃了定心丸，在鼓励“科技创新”的征程上，给广大破釜沉舟服务科创的创业者吃了定心丸。鉴于“千亿级政府投资基金频现，资本招商隐藏多重风险”披露的现实问题，本次国办出台的意见规范了政府投资基金的运作和监管，为全国统一大市场建设，为公平竞争条例实施扫除了障碍，匹配了2025年国办（1）号文的地位。但，面临的思考也巨大，从地方政府角度如何“谋产业的局”、“布资本的局”、“组基金的局”“破招商引资的局”是当前值得思考的核心问题，或有答案藏于其中，期待共同迎接新时代。![]()
在 2025 年伊始，国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》犹如一颗重磅炸弹，在资本市场尤其是国资基金领域激起千层浪，其中“不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例”
的规定，引发了广泛热议，甚至让一些人发出 “国资基金瞬间不香了”的感慨。长期以来，各地政府为了推动本地经济发展、吸引产业落地，纷纷设立国资基金，并将招商引资与返投要求作为核心
“利器”。在这一模式下，国资基金蓬勃发展，成为地方经济增长的重要推手。一方面，招商引资是地方政府的关键 KPI，通过设立国资基金，以资本为纽带吸引优质项目、企业入驻本地，承诺给予资金支持的同时，换取企业在当地的投资、建厂、纳税以及创造就业机会等。例如，一些新兴产业项目，如新能源汽车、半导体芯片等，前期需要大量资金投入，地方政府的国资基金及时介入，助力项目落地生根，带动了上下游产业链集聚，短期内就能让当地 GDP 数据亮眼，产业结构得以优化升级。另一方面，返投比例的设定更是直接
“绑定” 了被投企业与本地经济发展。通常要求基金所投企业按照一定倍数，将资金投入到本地项目中，确保本地能从基金投资中获得实实在在的资金回流。这使得国资基金在选择项目时，不仅关注项目的商业前景，更看重其对本地的回馈能力，在一定程度上保障了本地经济的
“造血” 功能。然而，随着《指导意见》的出台，这种传统模式被打破，国资基金面临诸多挑战，让部分人感觉
“不香了”。不再以招商引资为目的设立基金，意味着国资基金失去了最直接的
“任务导向”。过去，为了完成招商指标，基金在项目筛选时可以适当放宽对纯粹商业回报的考量，更侧重于项目的落地可能性与产业带动性。如今，回归纯粹的投资逻辑，面对市场上琳琅满目的项目，如何精准找到既符合基金投资策略、又具有高成长性的优质标的，成为摆在国资基金面前的难题。没有了招商任务这一“指挥棒”，国资基金与普通市场化基金站在了同一起跑线竞争项目资源，但其体制机制内的灵活性劣势凸显。市场化基金决策流程短、激励机制灵活，能够快速响应市场变化、为项目提供个性化的投资条款；而国资基金往往审批环节繁琐，在抢项目时容易错失先机，以往凭借招商优势积累的项目渠道优势大打折扣。取消返投比例要求，看似减轻了被投企业负担，实则给国资基金的本地利益关联带来冲击。从资金流向看，原本预期回流本地的资金可能流向别处，本地产业发展的资金
“补给线” 面临断裂风险。一些依赖返投资金进行后续扩张的本地中小企业，可能失去重要资金支撑，影响地方产业生态的稳定性。在基金自身业绩考量上，返投项目往往带有一定政策属性，虽然商业回报未必最优，但综合考虑对本地的产业协同等效益，尚可平衡基金收益。如今取消返投，完全按照市场化收益标准衡量，那些前期因返投要求而布局的本地项目若收益不佳，将直接拉低基金整体业绩表现，影响基金后续募资与存续发展。但实际上，新规之下国资基金并非真的
“不香了”，反而迎来转型重塑、回归投资本质的契机。国资基金背后依托雄厚的财政资金，具有超长的投资周期与强大的风险承受能力，应顺势聚焦国家重大战略、新兴产业领域。如在人工智能、量子计算、生物医药前沿科技赛道，这些产业研发周期长、风险高，短期难见经济效益，社会资本多望而却步。国资基金此时入场，能够填补早期投资空白，为产业发展注入
“第一桶金”，伴随产业成长实现长期价值增值，这是市场化基金难以企及的战略高度。摆脱单纯的资金投入角色，国资基金可凭借地方政府资源整合能力，为所投企业构建全方位产业生态赋能。与本地高校、科研机构合作，为企业提供技术研发支持；对接上下游产业链企业，助力打通供销渠道；利用政府政策引导优势，为企业争取税收优惠、人才补贴等政策红利。通过产业协同，提升所投企业竞争力，即便没有返投硬性要求，企业基于良好发展环境也愿扎根当地，实现地方经济与企业发展双赢。新规促使国资基金向市场化、专业化靠拢。精简内部决策流程，引入具有丰富经验的市场化投资人才，建立科学合理的投研体系，依据产业发展规律与市场动态精准布局项目。在项目投后管理上，加强对企业运营的深度参与，提供战略咨询、财务管理等增值服务，帮助企业突破成长瓶颈，以专业运营能力打造国资基金投资品牌，吸引优质项目主动合作，重塑国资基金市场地位。综上，尽管
“不招商不返投” 给国资基金带来阵痛，但从长远看，这是推动国资基金回归投资本源、实现高质量发展的关键转折点，只要顺势而为、精准施策，国资基金必将在新的政策土壤中绽放别样光彩。来源：招商引资内参
总编辑：王涛 值班编辑：欣怡 编发：欣怡
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