农业科技创新体制机制存在问题分析与建议

近年来农业领域科技体制机制改革总体进展缓慢

习近平总书记分别在2021年两院院士大会、中央深改委第22次会议上对我国科技体制改革作出了战略部署和总体要求。近年来，全国科技体制机制改革砥砺前行，不断深化，成效明显。但是，不同行业的科技体制改革发展不平衡。农业科技体制机制改革也有新的举措，取得一定效果，问卷调查结果显示有78%的科技人员认为改革效果较好。但总体上看，与制造业、医药等行业相比，农业科技体制机制改革进展缓慢。主要问题表现在：一是科技体制机制改革的落实到位程度不高。近10年国家出台了一系列文件的科技改革政策，但农业领域的执行落实效率不高，87%的调研人员认为农业领域科技改革的落实到位程度不足80%。基层普遍反映农业科技管理部门对基层意见调研重视程度不足，认为管理部门对基层意见 “不够重视，调研较少”的问卷调研人员占70%。二是农业科技项目立项与组织模式改革方面虽然也启动了“揭榜挂帅”“部省联动”等新的方式，但是，总体而言农业科技立项机制存在“来自学术专家设计项目居多，但来自基层生产需求项目不够、来自农业企业出题项目不够、来自挑战性前瞻性项目不够、由企业牵头组织项目不够”的“一多四不够”现象。三是在农业科技人才与项目评价机制改革方面，尽管有关部门等出台了“破四唯”等有关文件，但是在如何体现农业科技周期长、风险大、科技条件比较艰苦、成果公益性强等特殊背景下的差别化评价改革上踌躇不前，还存在“破”的多而快，“立”的少而慢的倾向，特别是在项目考核评价及审计审核等过程中，存在用工业项目的评估标准“生搬硬套”地对待农业项目问题，未充分考虑农业项目的区域性、季节性和跨年度试验等实际，采取“一刀切”形而上学做法常有发生。四是在落实科技管理部门“四抓”改革方面，尽管有关部门做出了不少探索与努力，但与党中央的要求、与科技界的期待还有不少差距。农业科技领域的战略型科学家不足，战略智库力量不足，重大项目前期战略研究不够、战略规划指导制度不完善，落实“四抓”的针对性重大改革举措还不够多。

农业科技管理体制长期存在的制度性问题没有根本改变

一是农业科技管理长期存在“政出多门”的问题。农业科技涉及农林水气等多个部门，长期以来国家层面农业科技的部门管理体制问题始终飘忽不定、左右摇摆。许多科技政策在不同部门之间说法不一，甚至相互矛盾、相互重复。部分内容相同的科技工作却在不同部门之间另立目名，各行其是。究其原因，主要是长期以来在国家层面还没有建立起职能分工明确、责任明确、畅通协调、运作有效的统筹管理协调机制。

二是国家财政对农业科技投入长期处于“最低水平”。全国R&D的投入强度超过2.3%，农业领域仅0.7%（制造业、食品业、医药领域等都在3%以上）。国家“十一五”以来的科技计划预算投入中农业领域比例连续下降，且竞争性投入占90%以上。投入不足成为农业科技发展的最大短板问题，这一问题长期没有得到有效解决，与农业大国地位极不相称。究其根本原因在于：在战略认识上存在有关科技管理与财政部门对农业科技重视不够，没有把农业科技摆在如同重视粮食补贴、耕地保护与基本农田建设一样的战略地位。但是，一个不争的事实就是即使是美欧等发达国家，农业科技创新投入始终是政府财政主体（政府投入占70%左右）。

三是农业科技创新项目管理长期存在“两链脱节”问题。我国农业科技活动与农业生产、乡村发展“两张皮”的问题长期存在。而且近年来似有加重现象，没有形成“围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链”的双链对接融合项目立项新机制。分析其深层次原因：其一，在于项目立项的最终决策主体是行政机构而不是创新主体共同参与，大学、企业、科研机构等只有建议权、申报权、竞争权而没有太多的参与决策权；其二，在于项目执行结果的检验机制是项目合同任务对标检验而不是农业生产者用户检验或者农业市场竞争检验；其三，在于项目形成过程中过度倚重所谓“大师级”专家而不是注重一线最了解创新需要的实干专家或企业家，甚至有的项目成为个别“大师”主宰的一言堂式、家族式、本位式的立项机制！

四是农业企业创新活动长期处于“低迷不力”。近年来制造业等领域的企业创新能力发展十分突出，反观农业领域，农业高新技术企业仅占全国的5%左右，迄今为止世界500强中，中国农业企业只有2家，绝大部分涉农企业的本企业研发投入不足收入的1%。究其原因主要是我国长期对农业企业的科技创新不重视，企业创新主体地位根本没有得到体现，加上我国农业企业规模普遍较小、自主创新主动性不强、企业自主创新竞争力弱。全国5000多家种业企业合起来的创新投入不及孟山都公司一个企业创新投入水平，这种状态何谈科技自立自强！发展实践证明，没有国际一流的农业创新型企业，不可能实现农业科技自立自强，也不可能成为农业强国。

农业科技管理决策认识理念上长期存在三个“误区”

根据问卷调研来看，在农业科技管理实际决策中，存在着一些不符合国情、不符合农业科技创新规律的认识“误区”，需要从认识上予以澄清，才能改变决策机制。

误区之一：“认为农业科技不需要搞基础研究”。由此导致农业领域基础研究长期不被重视，国家自然科学基金计划、国家基础研究计划等一直以来没有单设农业领域基础研究，农业基础研究投入最少、项目最少，使得基础研究成为我国农业科技自立自强的重大短板。从创新规律上，农业科技是以研究自然科学、生命科学为核心基础的科学过程，只有在基因创新、生物病虫害、土壤功能、物质循环、农业生态等诸多基础科学领域取得重大原创性突破，才能培育出战略性新品种，才能突破关键技术装备。因此，必须把农业基础研究摆在与其他领域同等重要地位，才能彻底扭转农业基础研究落后于人的局面。

误区之二：“认为农业科技没有真正的高新技术”。由此导致农业领域在863、重大专项等国家高技术计划中支持最少。在国家高新技术企业目录之中，没有单独的农业行业。事实上农业领域在农业生物技术、农业装备、食品工程、农业微生物等方面不断创造出具有巨大市场潜力的高新技术，这是不争的事实。必须强化农业领域重大战略性核心技术攻关，才能彻底改变农业核心技术受制于人的局面。

误区之三：“抓农业科技就是抓粮食抓育种”。由此导致我国农业科技创新的总体布局长期处于“以粮为纲、以种为纲”的“非均衡式”创新格局，大量人力资源、资金投入过多、过度地集中在少数粮食作物、集中在少数新品种、集中在少数精英团队。一方面造成一些重要领域的科技创新受到影响，另一方面也造成了项目重复、任务重复等，项目资金投入效率不高，甚至出现个别的学术腐败等问题。从实际的需求导向出发，农业科技必须改变“过度单一化”创新布局的做法，科学调整科技创新任务布局，统筹粮食安全与耕地保护、智能装备、绿色发展、水资源安全、大食物开发、乡村振兴科技、全球竞争等全局性科学化布局。

下决心全面深化农业科技创新体制机制改革

中国农业大学国家农业科技战略研究院对标世界发达国家农业科技现代化程度研究结果表明，总体上我国农业科技强国的实现度达到62%，走过了三分之二的路程，正处于“爬坡过坎、冲刺跨越”的关键阶段，而体制创新轮子处于“拖后腿”的状态，这是造成农业科技创新效能不高的根本原因。面向未来要以中国式现代化推进农业强国建设，我国农业面临国内外多重生态与经济压力和风险挑战，农业农村现代化建设任务比以往任何时候更加繁重，农业科技自立自强的任务比以往任何时候更加艰巨，加快农业科技体制机制改革比以往任何时候更加紧迫。为此建议：

一是建议国家在战略部署上要确立农业科技创新优先发展战略，并写入明年的中央一号文件以及有关中央“三农”工作部署的重要任务之中，把农业科技创新摆在“三农”工作的优先突出地位，体现国家战略意志；

二是建议要抓住这次国务院机构改革方案落实的新机遇，建立全新的国家农业科技统筹协调机制，强化农业科技战略研究、战略规划和顶层设计，强化农业科技创新资源统筹力度，强化农业科技的举国体制改革；

三是建议在国家财政科技预算与“三农”投入预算中，要明确农业科技财政投入比重“倍增”提升，大幅度增加农业科技投入，特别是加大农业基础研究与应用基础研究的专项稳定投入力度。建议在国家自然科学基金委设立农业领域学部，提升农业基础研究地位。在农业“绿箱”政策中扩大一般性科技服务的支出比重，在“三农”常规补贴目录中研究出台若干对农业公益性关键核心技术装备与新产品应用转化的特殊补贴政策；

四是建议有关部门开展农业科技体制机制调查研究，问需于基层，问计于基层。在广泛调研分析基础上，组织启动“新时代新型农业科技创新体制改革攻坚专项行动”，重点围绕农业领域国家战略力量定位重组与体系布局、加快农业创新型企业发展、促进农业科技与金融融合、改革农业科研项目与经费管理机制、推进农业人才与项目评价等难点、热点，稳步推进全面化深层次改革，形成符合农业科技创新规律、“梯次分明、分工协作、适度竞争”的新型农业科技创新体系。