2020年全国发布第三次国土资源调查数据调查表明，中国减少耕地1.13亿亩，减少的耕地主要流向了林地、园地。为了切实保障粮食安全，守住耕地红线，中央提出了遏制“非农化”、严控“非粮化”的政策。针对耕地“非粮化”治理问题，我们通过对广西、广东、河南等十几个省市实地调研和访谈，形成了专项调研报告，提出了有关建议。
一、耕地“非粮化”治理现状与问题
（一）违规林地占用耕地行为相对易于治理。调研发现违规林地占用耕地主要以地方政府行为为主，如违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、占用永久基本农田扩大自然保护地等。考虑到这部分违规行为主体以政府为主，鉴于耕地保护目标责任考核以及督察监督等的有效落实，这类型违规用地的治理相对容易，地方和基层执行阻力较小，只要将相应原有补贴等衔接到位，可以保证恢复治理效果。以2021年—2022年5月各省上报农业农村部恢复耕地规模数据为例，林地占了耕地恢复的21%左右。2023年自然资源部和农业农村部联合开展了占用耕地和永久基本农田超标准建设廊道绿化专项排查整治行动，而各地也形成了不少耕地恢复得好的模式和做法，如广西壮族自治区开展了“退桉还蔗”专项行动等。
（二）对于园地的处置地方政府持以相对谨慎态度。对于园地的处理，由于涉及农户切身利益，相对比较复杂，调研发现绝大部分地方政府在园地恢复工作中保持着审慎的态度。如广西部分地区由于桑蚕、水果、茶叶、花卉苗木等占用耕地发展桑园、茶园、果园面积大。如广西宜州区上坪村是桑蚕产业专业村，全村种植桑园面积达3274亩，占全村耕地面积的78.8%，涉及农户高达86%，总产值达到2280万元。发展果树占用耕地既有农户经济驱动原因也有地方政府进行农业结构调整以及产业扶贫等多方面原因。
（三）耕地“非粮化”治理中存在的主要问题。一是农民对园地复垦缺乏积极性。在调研过程中发现，农民对于园地复垦缺乏积极性。在广西调研中发现，热带水果种植的区域化、专业化、技术化已成为趋势，比如形成了芒果、火龙果等各种类型的种植合作社、专业化组织。如果让农民放弃水果种植，改种水稻，农民很难接受。而广东的农户则擅长进行桑基鱼塘的模式进行耕地系统利用，如果将水稻与鱼塘共生模式改为种植水稻的模式，农户收益迅速减少，在种植方式选择上很难接受。二是地方政府治理成本高。为了进行非粮化治理，地方政府成立治理小组，安排了专项资金。耕地“非粮化”整治资金包括工程施工、林木补偿、配套建设、落实耕地等多方面，各地方耕地“非粮化”整治主要依靠地方财政，市县政府财政压力较大。据2022年初步调研估算，全国亩均“非粮化”整治成本约在1.5万-3.5万元之间，根据区域气候、地形、土壤等资源环境状况以及经济水平的不同，不同用地整治成本差异较大，总体上整治恢复水田成本最高、其次是水浇地和旱地。
二、主要政策建议
（一）构建服务大食物生产的耕地保护治理空间。我国已初步形成以粮食作物（谷物）、粮食作物－果蔬作物混合（谷物/薯类－蔬菜/瓜果）为主导的农业地理聚集格局，地域分工特征相对清晰，其中“粮－饲”复合种植区主要分布于西北；“粮－果”复合种植区主要分布在西南；“粮－菜”复合种植区主要分布在西北；“粮－鱼”复合主要分布于东南。耕地利用格局优化要以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为基础，结合区域水土资源禀赋以及区域特色来进行优化。建议国家设立“北方约10亿亩永久基本粮田中高标准农田建设区”，分布在东北、华北、长江中下游平原，对这些区域耕地要严格控制向林地、园地转化；对于南方的稻－粮、稻－果复合区，要以大食物观为统领，尊重非粮化形成的资源和经济成因，有序推动果园等非粮利用的上山，疏导耕地“果园等食物化”生产，鼓励果园等“食物化”生产占用坡度大的耕地。
（二）坚持分类施策有理有节推进耕地恢复工作。一是开展区域耕地“非粮化”整治适宜性评价和效益评估工作，科学区分耕地“非粮化”整治范围，避免“一刀切”。优先推进永久基本农田范围内耕地“非粮化”整治，采取工程措施等恢复耕地功能，以支撑现代农业发展和规模化经营的需求；对于山区分布零散、坡度较大等自然条件先天不足、整治适宜性较差的地块，有序调整为园地以及林地；对于进行果粮间种、果粮轮作的地块，在不破坏耕作层的前提下，建议可认同为耕地管理。二是分类确定耕地“非粮化”整治的目标和标准。聚焦服务农业高质量发展和乡村振兴需求，耕地“非粮化”整治要与当地作物生产需求和现代农业生产经营方式相适应，以区域标准耕作制度和主要大田作物类型，确定满足区域作物生产条件的耕地“非粮化”整治标准和工程内容，结合当地机械化耕作需求和经营规模，确定田块整治规模和田间基础设施配套标准。三是明确恢复耕地优先序。根据《土地管理法》《基本农田保护条例》《土地承包法》和“非农化”意见等，依法依规区分自然条件，区分作物生长周期等，优先恢复违法违规林地等。对耕地非粮化情况进行全面梳理，摸底排查，掌握实情，全面收集整理种植实施主体、种植时间、林果生长期、生产现状、土地承包、经营权流转、设施农业用地备案、所核实的种果造林面积和享受财政资金补助情况等，确定恢复耕地优先序。
（三）构建基于大食物观保持耕地政策的稳定性和连续性的调查制度。一是要确保耕地空间稳定性。根据耕地稳定生产能力的内涵界定耕地，要求恢复可调整用地的调查和保护，跳出现状耕地的数量限制，保护所有具有粮食生产能力的土地。对于现状耕地而言，具有粮食生产能力的“可耕地”状态更稳定，从保护现状耕地到保护“可耕地”能确保耕地空间稳定性。在农业生产中，受机会成本和比较收益的影响，或农业种植结构政策的调整，农民会进行休耕轮作，或季节性地选择种植作物进行耕作，土地调查监测中耕地的数量总是处在波动之中，粮食产量也会相应发生改变。但是粮食安全战略的核心不在于某年生产的实际粮食产量增加多少，而在于确保粮食生产能力（也就是产能的概念）不降低或提高，只要保证有足够的粮食生产能力，才能够有效地应对自然风险和市场风险。二是要保障耕地质量适宜性。“宜耕地”产能高、质量好，是耕地中的精华，也是最符合农业生产的优质耕地，因此是耕地保护的重点对象。依据耕地适宜性调整土地生产布局是提高产能的重要手段。以耕地保护为核心，兼顾社会发展和生态保护，全盘考虑耕地涉及的质量等级、连片性、灌溉条件等，同时针对突出问题，设置农业适宜性等限制因素科学规划，促进耕地永续利用。通过耕地质量适宜性优化耕地利用格局对于优化国土空间总体布局、实现“藏粮于地”战略具有重要的理论和现实意义。三是要确保耕地利用的经济可行性。农民等微观经营主体是政府意志的执行者，农户耕地保护行为直接决定着耕地保护政策的实施成效。经济可行性是影响农民可持续性耕作意愿的重要因素，这要求耕地保护宏观目标与农民利用微观目的进行权衡。历史上农民为保证耕地的地力进行休耕轮作，近现代以来为追求短暂的经济利益暂时性地调整农业结构，地表覆盖和种植方式可能会发生变化，如种植蔬菜、饲料、油料、糖料等经济作物。这类“非粮化”行为并不意味着生产能力完全丧失，部分耕地利用方式暂时调整的耕地不降低原有的生产能力的同时可能增加生产能力。同时粮食生产能力具有可恢复性的特点，仍然具有保证粮食安全的根本条件。考虑到农民微观主体保护动力的重要性，耕地保护需要将政府与农民等微观主体的目标相统一，将农民利用需求纳入考虑范围，给予农民调整种植方式的余地，增加政策的可持续性。四是要保障政策的延续性。通过对比三次全国土地调查中耕地的概念和认定方法，发现历次调查中耕地分类方法都有改动和调整，致使调查数量产生波动，耕地保护范围变更。从耕地保护目的是保护耕地生产能力的角度上讲，稳定的耕地保护政策是反映耕地本质属性、激活微观主体保护积极性、解决耕地保护矛盾的治本之策。
执笔专家：
孔祥斌 中国农业大学国家农业科技战略研究院 副院长/教授
赵 晶 中国农业大学土地科学与技术学院 博士
谢恩怡 中国农业大学土地科学与技术学院 硕士
陈文广 中国农业大学土地科学与技术学院 博士
