引用本文:
吴振坤. 新形势下加强火灾事故责任调查工作的实践与思考[J]. 消防科学与技术, 2022, 41(12): 1749-1752.
新形势下加强火灾事故责任调查工作的实践与思考
吴振坤
（辽宁省消防救援总队，辽宁 沈阳 110032）
摘 要：分析火灾事故责任调查的重要意义，围绕加强新形势下火灾事故责任调查工作面临的现实难题，从制度制定、程序规定完善和人才队伍建设等几方面介绍辽宁省消防救援总队火灾事故责任调查制度建设的主要做法。结合在处理几起有影响的火灾事故责任调查工作中的探索与实践，总结做好火灾事故责任调查的关键步骤。研究可为消防救援队伍加强火灾事故责任调查工作提供参考。
关键词：火灾事故；火灾调查；火灾事故责任调查
中图分类号：X932；X928.7
改革转隶以来，随着消防执法模式的重构重塑
，火灾调查的内涵、外延逐渐发生深刻变化，不仅要查明原因、统计损失，维护受灾单位和群众的合法权益，还要严肃追究火灾事故责任，积极回应人民群众的新要求、新期待，火灾事故责任调查迎来了新的机遇和挑战。（1）加强火灾事故责任调查是落实“两个至上”的具体行动。习近平总书记多次对事故调查工作提出明确要求，2013 年 7 月 18 日，在中央政治局常委会上讲话时要求，要严格事故调查，严肃责任追究。对责任单位和责任人要打到痛处，让他们真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲剧重演。2022 年 3 月 31 日，在中央政治局常委会上强调，对在安全生产上不负责任、玩忽职守出问题的，要严查严处、严肃追责。（2）加强火灾事故责任调查是维护社会公平正义的必然要求。火灾事故责任调查工作事关人民群众生命财产安全
，事关社会公平正义 ，日益受到社会各界的广泛关注。《中华人民共和国消防法》第五十一条赋予消防救援机构火灾事故调查的权力，中央两办《关于深化消防执法改革的意见》明确指出要“强化火灾事故倒查追责”。火灾事故责任调查是一项严肃认真的行政执法工作，也是服务保障群众利益的形象窗口
，更是直接检验行政部门是否严格、公正、文明执法的重要环节。（3）加强火灾事故责任调查是倒逼消防责任落实的有效手段。火灾事故责任调查作为消防安全工作中的重要部分，对推动消防安全责任归位有积极作用。近年来，重大以上火灾事故大幅度减少，与深刻汲取事故教训、严格事故调查、严肃追责问责形成的强大震慑是分不开的。加强火灾事故责任调查，可以有效厘清查实有关单位、个人责任，使责任方承担相应后果，让依法履行消防安全职责成为全社会共同的思想自觉和行动自觉。（1）轻视责任调查的惯性思维亟须扭转。火灾事故责任调查主要经历了3个不同发展阶段。1999 年公安部令第 37 号第 6 章对事故责任认定作了详细规定，2009 年第108 号取消责任认定，2012 年第 121 号将灾害成因认定删除。随着消防救援机构火灾调查职责的不断调整，火调工作形成了侧重技术层面、单纯原因调查的传统观念，往往忽略查清火灾原因之后的责任调查。基层单位普遍认为火灾责任事故调查工作难度大,处理时间长,耗费精力多，甚至有的单位主动放弃调查处理权，遇到火灾责任事故不愿查、不想查。（2）缺少法规制度支撑的现实困境亟待完善。中央两办《关于深化消防执法改革的意见》明确指出要“强化火灾事故倒查追责”，依规倒查工程建设、中介服务等各方主体责任，依法给予相关责任单位停业整顿、降低资质等级等处罚，对严重违法失信的纳入“黑名单”管理，依法实施联合惩戒；国办《消防安全责任制实施办法》也已明确了各级政府对火灾事故组织调查处理的权限和职责分工。但没有出台与之配套、可操作性强的法规制度，火灾事故责任调查法规体系存在空白和盲点，不能满足改革后新形势、新任务下的实践需求，比如某亡人或产生社会影响的火灾事故责任调查中，政府应履行哪些职责、具体由哪个部门牵头统筹、事关哪些涉事部门且如何参与，以及调查程序、调查时限和调查结论的法律责任等。（3）消防救援队伍牵头开展责任调查的职能定位亟应明确。《中华人民共和国消防法》明确，消防救援机构负责火灾调查工作，《火灾事故调查规定》作为配套法规进一步规定了其依法对火灾事故作出处理的职能。同时，《中华人民共和国安全生产法》对“消防安全”进行了除外性规定，即“有关法律、行政法规对消防安全等另有规定的，适用其规定”。因此，消防救援机构是法律法规指定开展火灾事故责任认定的法定机构。但在实践中，往往由于火灾事故和安全生产事故在安全生产领域存在性质竞合，有的事故既是火灾事故，又是安全生产事故，基层在执行过程中存在分歧。如某火灾发生在人员密集或公众聚集等场所，责任调查主导权归属问题存在争议。（4）责任调查的实践经验和专业能力亟待加强。对比国外火灾事故调查和国内其他事故调查分析，我国在火灾调查机构设置、人员比例上与现实任务还难以匹配。从国外火灾调查主体看，美国的火灾调查由警察部门、消防部门、联邦机构各行业委员会、保险公司、专业机构等根据分工参与调查。英国的火灾调查由消防部门、警察部门、保险公司根据火灾性质分工负责。国外的调查主体普遍具有多样性特点，相较我国在火调人员组成方面具有明显优势。从国内其他事故调查主体看，各级应急管理和矿山安全监察部门内设机构中均设有独立的事故调查处理机构，上下统一的调查处理机构体系比较完善；反观我国火灾事故调查工作，基本上是由消防救援机构独自承担，而且国家和多数省级、市级层面未设立火灾调查专门机构，大队层面更是缺少火调岗位专干力量，相应的编制岗位不足。从消防救援队伍和人员调查能力看，2017-2021年间，全国共发生火灾约175万起，平均每天发生火灾近千起，仅凭消防救援队伍自身，力量明显不足。此外，目前从事火调工作的人员接受专业系统化的学习不足，相关专业知识储备不够，缺少开展责任调查方面的经验。以中央两办《关于深化消防执法改革的意见》和国办《消防安全责任制实施办法》为目标导向，以应急管理部和消防救援局开展火灾延伸调查强化追责整改为有效抓手，精准发力、破局创新，推动辽宁省人民政府出台并颁布实施辽政办﹝2021﹞52号《辽宁省火灾事故责任调查规定（试行）》（以下简称《规定》），成为全国首个对火灾事故责任调查作出具体规定的省级人民政府。《规定》共23条，在基本原则、重要制度设计与中央两办要求保持一致基础上，注重在具体内容中明确程序和方法。一是明确责任调查范围。将造成人员死亡或者产生社会影响的火灾事故正式列入火灾事故责任调查范围，且其他一般火灾事故可参照实施。二是明确责任调查主体。各级人民政府负责组成调查组，统筹负责事故责任调查工作。根据工作需要，授权消防救援机构牵头调查。三是明确责任调查程序。根据事故等级，由消防救援机构提请本级政府组成调查组，按照启动调查、展开调查、完成调查、公布处理结果及评估核查等流程，限期完成事故调查工作任务，调查流程如图1所示。![]()
《规定》确立的事故调查主体制度、事故调查程序制度和事故调查报告制度具有基本性和长远性，实现了火灾事故责任调查工作的规范化和制度化。一是注重强化政府领导的核心作用。坚持“政府统一领导、分级负责”的原则，突出强调在政府的领导下开展火灾事故责任调查工作，特别是推动将亡人或者产生社会影响的一般火灾事故责任调查上升为政府行为。二是注重发挥主导部门的关键作用。组长由政府有关领导同志或委托本级政府消防救援机构负责人担任，突出明确了消防救援机构是政府指定的委托牵头调查部门，可以理直气壮行使牵头调查权。三是用好调查结果的警示作用。按照“四不放过”的处理原则，实行行政机关与司法机关联合执法模式，依法惩戒责任者。建立事故信息公布和举报制度，用事故教训警示推动工作落实。四是注重落实整改评估的驱动作用。强化整改、防范措施的落实和运用，做深做实事故调查“后半篇文章”，把整改评估作为实现事故调查闭环的重要环节；注重完善评估与调查的衔接机制，即政府批复调查报告后，对整改措施持续跟踪督促，通过严格执法强化整改措施的落实，摒弃解决整改措施“一提了之”的问题。改革后，消防救援机构脱离公安机关管理序列，不再适用《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》等政策依据。辽宁省结合本省实际，及时总结原适用公安机关办案程序规定在火灾事故责任调查中积累的调查经验，以健全制度体系为抓手，打出了一整套制度建设“组合拳”，推动火灾事故责任调查提质增效、纵深发展。一是推动将消防“两案”办理纳入省高法、检察院、公安厅、司法厅、应急厅等5部门印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》，探索解决火灾刑事案件移交难等问题。二是建立消防救援总队总队长、省公安厅常务副厅长任组长的协作领导小组，印发《消防救援机构与公安机关火灾调查协作实施办法》《省级火灾调查协作领导小组》《火灾调查协作工作联席会议制度》等系列规范性文件，促进公安机关与消防救援机构在涉火案件和火灾事故责任调查中的规范运行。三是加强与公安治安部门之间的会商研判，建立合署办公机制，向省治安总队派驻两名干部，向市公安局治安支队、县（市区）公安（分）局分别派驻1名干部，协助派出所开展火灾调查、消防监督等工作。紧跟强国背景下的人才战略导向，采取“向外探索、向内扎根”的发展路径，全方位优化人才队伍建设。一是探索吸纳社会专家参与调查队伍。依托省、市消防安全委员会平台，推动相关行政部门指定专职人员参与火灾事故责任调查工作，确保政府事故调查组更具稳定性和高效性。面向科研机构、高等院校和保险公司、新能源汽车、冰箱空调等制造企业广泛征集，注重吸纳知名专家、权威技术人员完善各级火调专家库，发动社会力量参与火灾事故责任调查。探索引入第三方参与事故调查工作，实现火灾事故责任调查多元化发展。二是壮大建强高素质高水平的人才队伍。落实人才队伍梯次建设，将火调人才建设写入“十四五”期间消防救援队伍人才队伍发展规划，扩大火调相关专业大学生接收比例。充实火调队伍力量，14个地级市支队全部成立火调应急工作组，选拔156名热爱火调、有发展潜力的业务骨干充实到火调岗位，做到专岗专责。树立“全员火调”理念，参照公安民警全体办案模式，实行片区消防监督员负责制，负责火调全流程办理。同时，在职称评定、职业健康等方面给予优待，火调岗位中级职称通过率超过90%，疗养比例占全省总数的29%。三是磨炼打造业务过硬的专业队伍。同应急管理部沈阳消防研究所签署《战略合作框架协议》，构建长期合作培养机制，建立省级火调人才培训基地，邀请国内知名专家授课，分批次开展跟班轮训，梯次培养火调专业力量。实体化运转省级火灾调查工作室，采取高级业务专家轮班、基层业务骨干轮训的模式，不间断开展火灾调查技术交流和区域协作。省、市两级开展火调岗位实战化比武练兵，模拟打造1∶1比例真实火灾现场，通过实战训练积累实战经验；圆满承办全国火灾调查北部片区比武竞赛，荣获团体第一名。《规定》颁布实施后，辽宁省14个地市全部出台贯彻落实意见，先后对多起亡人或有影响的火灾事故组织责任调查。经认真归纳梳理，特别是总结大连市新长兴市场“12·31”和凯旋国际大厦“8·27”两起较大火灾的实践经验，对调查中不同阶段需要注意的重点问题进行阐述。(1）迅速搭建组织机构，突出“核心引领”。火灾发生后3日内，根据火灾事故等级，发生地消防救援机构应主动提请本级政府成立事故调查组，上一级政府视情提级调查。为方便调查工作统筹协调，调查组组长由政府有关领导同志担任，消防救援机构负责人作为牵头副组长，具体指挥调查组日常运转工作，如图2所示。![]()
如“12·31”事故提级由省政府领导任组长、消防救援总队负责人作为常务副组长，消防救援总队具体牵头组织调查；“8·27”事故由大连市消防救援支队负责人任组长，大连市消防救援支队具体牵头组织调查。工作实践证明，由政府领导担任调查组组长、消防救援机构具体牵头组织，更有利于推动调查工作展开；尤其面对社会关注度高、涉及领域和行业部门多的火灾，应由政府领导出面统筹协调、推动落实。(2）优化完善工作程序，突出“制度保障”。根据调查工作需要，细化各环节工作内容，明确实施步骤。一是强化工作统筹。牵头调查部门发挥综合协调和保障作用，全程至少组织召开3次调查组成员全体会议，分别是成立启动会、调度推进会和报告讨论会，从顶层设计上提高效率，增强系统性和统筹性。二是细化职责分工。本着“协调合作、分工负责”的原则，调查组办公室实体化运转，下设综合组、技术组、管理组、专家组、评估组等，各工作小组分别具体负责综合协调、原因调查、责任调查、成因分析和损失统计等工作；其中，管理组应细化分为若干核查组。如图3所示。三是规范管理流程。制定调查组具体实施方案和各工作组子方案，建立每日线索互通交流、每周会商研讨等机制，完善定期专题报告、会议文书留存等制度，开设证据档案共享室，开通调查组举报电话。![]()
(3）准确查明火灾原因，突出“专业优势”。充分发挥消防救援机构火灾原因调查的专业优势，处置较大及有影响火灾应在全省范围内迅速抽调火调业务骨干，主动承接事故调查组技术调查工作任务。按照“4431”现场勘查程序（见图4）及时开展现场勘查，分成现场勘验、调查询问、视频分析、物证提取、现场实验等工作组，全面收集证据资料，共享公安机关办案场地，灵活运用三维激光扫描仪、电子数据取证系统、火察视频分析系统等先进科技装备，结合相关物证司法鉴定结论，综合认定火灾事故直接和间接原因，判定火灾事故性质。值得说明的是，在“12·31”火灾调查中，需要进行技术鉴定的相关物证，全部由调查组委托具有国家规定资质的单位进行鉴定，鉴定时间不计入火灾事故责任调查期限，鉴定费用由事发地政府承担。![]()
(4）科学评估财产损失，突出“公平公正”。开展调查取证阶段，事故调查组同步函告事发地政府依照有关程序开展直接经济损失评估。调查组应指导事发地政府依据当地有关规定，直接出具或指定价格鉴定机构主管部门出具《直接经济损失评估委托书》，具体交由具备司法鉴定资格的评估机构开展财产统计及评估工作。评估过程必须依据有关标准和规定，及时发布通报，公示告知损失评估机构、财产明细统计范围、评估工作前期程序、受灾户需准备的材料等内容，事发地司法公证、公安机关、消防救援机构应予以协助配合。统计火灾事故责任调查直接经济损失有别于一般火灾事故损失，“12·31”“8·27”两起事故的直接经济损失数据核定，均由事发地市（县、区）级政府委托具备司法鉴定资格的评估机构统计，消防救援机构不应具体负责统计。(5）充分论证提交报告，突出“严谨细致”。现场调查工作结束后，综合组根据其他工作组提供的工作报告或意见，形成事故调查报告讨论稿，附带有关证据材料。事故调查组组长及时组织召开事故调查组全体或各工作组负责同志会议，主要从事故原因分析、事故责任认定、整改措施建议等几方面讨论和审议事故调查报告。发现问题的，应根据实际情况补充调查，修改完善事故调查报告。审议通过的事故调查报告需经调查组全体人员签字确认。调查组成员对调查报告有不同意见的，应在签名后，附专页说明不同意见的理由和依据。鉴于调查组属于临时性机构，不具备行政主体地位，依照《规定》要求，“12·31”“8·27”两起事故调查结束后，经调查组审议通过的调查报告，均由负责组织调查的政府所属消防安全委员会办公室报同级政府审查。(6）严肃实施责任追究，突出“精准规范”。责任追究是调查工作的重点，也是社会舆论关注的焦点，必须确保公平性、权威性和合理性。在公平性上，公开吸纳参与事故责任调查的执法部门人员和社会权威专家，使事故的调查处理过程始终在阳光下操作；公布举报电话和邮箱，及时受理与火灾事故责任调查相关的问题线索，提升社会公众的参与度。在权威性上，确定将公安机关作为调查组“常委级”成员单位，便于快速依法立案侦查，采取强制措施和侦查措施；邀请纪检监察机关提前介入、关口前移，尽早熟悉案情、把握案件走向，从审理角度为调查工作提出意见建议，避免审查调查工作走弯路，实现事故调查和追责问责审查同步开展。在合理性上，优化管理组人员组成，把对事故发生单位负有监管职能的上级行业主管部门列为成员，全程参与事故调查和处理工作；严格执行回避制度，调查人员交叉核查非本单位职能范围内事项，避免事故调查有失公正；精准确定追责问责范围，结合相关法律法规出台、制度制定或文件下发的时间及背景，以及职能部门履职情况，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，统筹考虑各行业专家意见，界定区分责任边界，合理认定责任单位、责任人员；注重发挥主导优势，消防救援部门应主动派员加入管理组调查，主动承担认领工作任务，便于及时掌握调查进展和信息。针对大连“12·31”事故涉事监管部门多的特点，管理组细化分为单位、住建、人防、消防、商务等8个具体核查组，除消防核查组回避外，其他每个工作组安排2～3名消防救援机构人员进入，有效确保各项调查工作顺畅开展，消防救援机构人员也得到了实战锻炼。(7）强化做好后续工作，突出“闭环问效”。根据政府作出批复和同级纪委监察部门调查进展，利用政府网站（或者牵头组织事故调查的部门网站）等主流媒体公布事故调查报告和公职人员问责处理意见。消防救援机构按“一卷一档”的原则，将相关证据材料和执法文书等整理归档；根据纪检监察机关和公安机关办案需要，及时提供相关证据资料。重大和较大火灾事故责任调查报告自批复同意之日起1 a后，负责组织调查的政府所属消防安全委员会办公室应当对火灾事故整改措施落实情况进行评估，形成评估报告报本级政府。火灾事故责任调查，事关人民群众切身利益，事关党和政府的威望，事关公职人员政治生命，必须依法依规开展调查，讲究证据确凿与程序正义，火灾事故调查组的组成应当符合法律法规规定，调查组成员必须依法开展工作。我国正处于经济社会发展的重要历史时期，消防安全的体制机制创新方兴未艾，展现了令人鼓舞的前景，相信随着国家对消防执法改革的深入，火灾事故调查处理制度改革创新将会逐步完善。
