森林消防队伍应急保障能力建设研究
钱祖桥
摘要：应急保障是遂行综合性应急救援任务的重要组成部分，其能力建设程度和水平直接影响队伍平战转换的速度和任务成败。本文成体系提出了应急保障能力建设的总体思路，明确了成体系加强应急保障能力建设的具体措施和主要工作着力点。
新时期应急保障工作的根本就是服务和保障人民，应急保障与应急处置融为一体同属于应急救援，并随着形势任务变化互为主次。应急保障不仅要搞好队伍自我保障，还要竭尽所能服务人民群众，与后勤保障的属性相比更侧重于实战，处于主动地位，其保障队、战斗队职能特点非常明显。全面加强应急保障能力建设，必须主动适应新形势、新使命、新要求，按照构建“五个体系”、规范“三项内容”、顺畅“三类机制”、提升“三种能力”的总体思路，聚焦实战、体系抓建、突出重点，努力把森林消防队伍应急保障能力提升到一个新水平。1坚持任务牵引，建好应急保障“五个体系”
应急保障能力建设是一项系统工程，必须着眼“大应急”，遵循系统论原理，按照体系抓建思路，把握工作重点，有序推进展开，真正做到全面发展，整体进步。（1）建强应急保障指挥体系。这是实施应急保障的灵魂，必须要作为核心来抓建。在构成要素上，区分指挥主体、指挥对象、指挥手段和客观环境，既要分类规范具体内容，又要科学统筹内在联系，实现各要素高度联合和一体运作；在指挥机制上，按照“要什么，有什么，在哪里，怎么保”的思路，逐步构建“保障指令统一下达、需求计划统一制定、请示事项统一办理、装备物资统一调配”的指挥机制，确保应急保障信息流转有序、行动调控精准、指挥顺畅高效；在指挥流程上，要围绕“四个阶段”“四项任务”切实明确应急保障指挥的一般流程和各个阶段的工作重点，对什么时间干什么事，由谁来干，干到什么程度，什么时候完成，都要精准到位，心中有数；在指挥方式上，遂行应急任务情况复杂多变，必须灵活运用最佳指挥方式，一定不能固化思维，要用好用活集中与分散，按级与越级，固定与机动等指挥方式，高效完成保障任务。（2）建强应急保障力量体系。按照“用好建制力量、争取支援力量、调动社会力量”的思路，立足现有，开拓思维，努力建成与任务要求相适应、与作战力量相匹配、与军地力量相融合的应急保障力量体系。要建好自身力量，区分总队、支队、大（中）队三个层级，配套研究应急保障力量编组方案，明确人员和装备编成标准，配强抓实各级应急保障力量。总队、支队统筹抓好应急保障队建设，优化编成，细化完善方案，精细落实编携配装，进一步提高支援保障能力；基层大（中）队加强基层保障单元建设，落实战勤编组，用好物资器材，搞好自我保障。要建精新质力量，加快推进特种救援大队、航空救援支队等新型救援力量的应急保障单元建设，探索抓好装甲输送和直升机、无人机投送等特殊环境下的保障力量建设，打通“最后一公里”，培育应急保障能力建设新的“增长点”。要用好社会力量，坚持“不为我所有，但为我所用”的原则，尽量用好各方面的优质资源和力量，在运力补充、物资供应、技术服务、特需装备保障上，走借（租）用地方资源的路子，有效保障完成任务需要。（3）建强战备物资储备体系。物资储备是完成应急保障任务的物质基础，必须适应任务需要，健全涵盖队属储备、政府储备、社会储备和军队储备的物资储备体系，为遂行任务提供有力保障支撑。要丰富方式，实物储备主要储备遂行应急救援任务中需求量大、易损耗、生产周期长的野战食品、防护装备、宿营装具等物资；协议储备主要推动建立与厂商的应急供应合作关系，督导各级与驻地大型超市、主副食供应商、加油站等部门签订应急保障协议；社会储备主要收集掌握驻地省、市物资储备部门和社会上可借助的物资储备力量的相关信息，建立健全紧急调拨，紧急征用联动机制。要模块建设，坚持因地制宜、因灾制宜，区分共同类和专业类，科学整合战备物资，行动时根据任务样式按需组合，模块领取。要落实标准，结合应急保障力量编携配装，把战备物资精确落实到单位、单装、单车、单人，做到每件装备、每种器材、每个物品都有固定位置，确保出动忙而不乱，紧张有序。 （4）建强装备保障体系。这是提升战斗力保障力的重要支撑，必须作为骨架来推进。在建设方向上，坚持装备标准化、体系化、模块化、型谱化发展方向，紧盯科技前沿，持续固强补弱，实现以技术装备变革助力理念变革、模式变革、战法变革；在建设目标上，按照“急用先建、填补空白、常规加强、特色升级、重点研发”的思路，围绕指挥侦观、信息通信、灭火救援、运输投送、航空飞行、综合保障六个装备系列，加大装备研发和配备力度，建成系统配套、种类齐全、保障有力的特色装备体系；在管理制度上，建立健全纵向到底、横向到边、上下互联的装备管理体系，严格落实装备日常管理计划，调配维护保养，用装和退役报废等管理法规制度，全面推进装备管理水平上台阶、上层次；在装备研发上，立足国内顶级、国际一流标准，广泛联合各专业力量，集智借力破解装备“瓶颈”问题。在此基础上，注重发挥指战员的聪明才智，广泛开展小发明、小革新、小创造等活动，全面提高装备保障效能。（5）建强全域投送体系。森林消防队伍跨区域机动力量建设的基点是打造全国救援机动力量的尖刀和拳头，必须充分依托现代技术和各方资源，进一步完善以自有运力为基础，社会运力为支撑，集公路、铁路、航空于一体的立体投送体系，实现快速、精确、高效的机动投送。根据不同灾情，区分梯次、梯队，细化制定机动方案，明确力量编成、集结地域、编携配装等基本要素，科学确定摩托化、高铁、民航、直升机等机动方式，不断增强方案的操作性和实战性，确保遇有任务能够依令而行、依案而动；持续建强自身投送力量，在加强云南、四川、甘肃、新疆总队应急交通保障队建设的基础上，与铁路、航空、交通部门签订合作协议，建立紧急情况下的机动输送保障机制，深入到各环节、涵盖到全过程、细化到每节点、落实到能运行，并积极运用“实战+演练”的方式，加快形成能力。2厘清职责界面，规范应急保障“三项内容”
应急保障能力建设涵盖保障工作的全领域，贯穿全过程、渗透全方位。其核心任务就是构建“五个体系”，其职能范围涵盖应急战勤、应急装备、应急财务“三项内容”。它们是一个有机整体，不可分割，相互促进。（1）抓好应急战勤保障。主要由各级后勤部门负责，在职能划分上，结合担负任务和工作职责，重点区分应急保障指挥、力量抽组、物资收发、给养供应、立体投送、卫勤保障、物流配送、油料补充、野外宿营等方面，基本覆盖任务一线全要素、全过程的各项保障；在建设方向上，着眼构建“大战勤”体系，采取区域保障与建制保障、通用保障与专用保障相结合的矩阵管理保障方式，把各类保障资源实时有效地汇集起来，把地理上分散的战勤保障力量连成一体，实施一体化指挥和控制，形成具有倍增效应的整体保障能力；在建设重点上，突出实体化力量建设，在重点地区组建区域性战勤保障力量，在总队以下建立具备技术、物资、生活保障和联勤保障能力的战勤保障机构，逐步形成指挥统一、平战结合、联勤保障、反应快速、协调有序的战勤保障体系。 （2）抓好应急装备保障。主要由各级装备部门负责，在应急任务中，其职能主要涵盖装备的保障、使用和维修三个重点内容。在装备保障上，要结合担负任务的实际，按标准带齐各类装备和常用配件，同时积极畅通渠道，主动与大型装备企业进行对接，签订应急保障协议，拓宽紧急情况下装备保障渠道；在装备使用上，要突出实战运用，及时把配发的新装备、新系统运用到战备训练，遂行任务和日常实践中，加强各类装备操作使用训练和战法研究，切实在常态运用中检验性能、评估数据、反馈需求、完善发展、挖掘潜能、提高效能；在装备维修上，充分利用各种有效手段，对装备管理实施不间断地管控，保证装备维修和保养的经常性，防止因操作失误所造成的各类事故，特别是要建好维修技工队伍，既要重视抓好培训，提高专业本领，更要训用一致，不能“训归训、用归用”，浪费了人力资源。（3）抓好应急财务保障。主要由各级财务部门负责，重点突出理顺资金，快速保障机制，承担任务中经费标准的确定，资金保障和经费请领补充等各项工作。要做好资金准备，按要求和标准督导各级储备战备金，遇有任务按照急事急办、特事特办的原则，迅速明确各项经费供应标准和保障办法，并且根据行动命令及时对任务队伍加大拨款，确保经费及时足额到位；要理顺保障关系，结合单位实际修订完善财务保障预案，逐一明确指导原则、供应体系、基本标准和应急保障的程序方法，加强与有关部门的沟通协调，进一步理顺应急财务保障机制，尤其是支队以上财务部门，平时要注重与银行等有关单位搞好协调，疏通保障渠道，确保一有任务，资金能及时保障到位；要严格经费标准，注重抓好任务前、任务中、任务后，全方位、全过程的财务监督，严格把好预算、开支、拨付、报销、审核等关键环节，决不能“任务一到，标准不要”，坚决杜绝不讲效益、不计成本、不计代价、铺张浪费等行为，有效提高任务中经费保障效益。3更新思想观念，理顺应急保障“三类机制”
参与扑救森林火灾，执行重大灾害救援任务，往往是“大兵团”“多力量”联合作战，森林消防队伍作为国家队主力军，与其他力量的协作配合必不可少，在这种情况下，探索应急保障联勤，协同和融合保障的路子也势在必行。（1）理顺与消防救援队伍的联勤保障机制。在建设思路上，按照通用力量共享共用，专用力量自我保障的原则，凡是联合行动或单独行动，需要对方提供通用保障力量支援时，可以就近支援保障，尤其是森林消防队伍到未驻防省区执行任务时，在保障力量不足的情况下，可以依托属地消防救援队伍通用保障力量实施支援保障，真正做到优势互补、资源共享、力量共用；在内容设置上，突出给养、物资、医疗、运输、油料、宿营、装备、资金等内容，突出干部、专业消防员和应急保障力量的培训和训练演练，突出地方政府联络、训练场地使用、备勤公寓购建等内容，突出联合保障指挥、联合物资保障、联合卫勤保障、联合运输保障、联合维修技术保障、联合物资储备等内容，最大限度统筹使用联勤资源，最大限度充分释放联勤保障效能。（2）理顺与地方政府的协同保障机制。持续加强一体化协同保障机制建设，以前送、后送和支援保障为重点，实现平时联合建、战时协同保。要健全指挥机制，按照“统一领导、权威高效、权责一致”的要求，解决好应急保障由谁指挥和怎么分工的问题，积极争取支援，确保协同保障落地落实。要理顺协同关系，着眼整体联动、密切协同、无缝连接，形成协同保障指挥链路，充分发挥好各自优势，尤其要通过联指将协同力量用好用到位，确保队伍到哪里协同力量就到哪里。要提高联动效能，最终的目标就是形成队伍提出需求，地方政府进行协调，社会力量配合保障的动员格局和常态机制，切实形成整体保障合力。 （3）理顺与军队和市场企业的融合保障机制。树牢融合理念，按照“打开门路、畅通言路、开拓思路”的要求，善于吸收军队和市场、企业等各方优势资源，统筹推进保障设施“共建”、物资器材“共储”、科技装备“共研”、信息网络“共享”、保障资源“共用”和保障队伍“共育”，真正通过深化融合，谋求保障力新的增长点，更好地为提高战斗力和保障力服务。明确融合范围，推动应急保障能力建设由自成体系型向一体融合型转变，切实通过大范围、全方位、多领域融合，进一步优化融合形式，拓展融合领域，提高融合层次，真正把应急保障能力建设深深融入社会发展的大局之中。丰富融合内容，在物资储备上通过企业代储，既有效解决自身仓储能力不足，又避免通用物资闲置浪费等问题；在物流配送上，发挥地方物流公司覆盖面广、信息化程度高、配送能力强等优势，逐步构建快速响应、精准配送的物流体系；在装备使用上，切实走租赁大型救援装备和调用地方专业人员的路子。4着眼实战需要，提升应急保障“三种能力”
应急保障能力建设中体系是核心，机制是保证，最终的目标是保证队伍随时能够出动，快速准确到位，能够有效投入保障。（1）提升一线伴随保障能力。这是应急保障能力的基础，其建设对象主要是基层大（中）队，建设目标是切实具备不经人员装备补充、不经临战训练，即可迅速执行各类应急保障任务的能力。要按照消防员配备标准抓好人员选配，配齐配强各类保障专业人员，力避出现“人不配岗”“岗位等人”的问题；要在加大装备、物资和器材配备的基础上，基层单位要彻底理清有什么、怎么用、谁来用等问题，只有这样，配备的装备才能符合实战要求、满足基层需要；要按纲抓好专业人员岗位培训，重点加强人装结合训练，推动训练由单一向合成转变，真正发挥人和装备结合的最大效能。（2）提升二线持续保障能力。要注重时效性，能够快速修订保障预案，快速形成保障方案，快速定下保障决心，快速抽组保障力量，确保应急保障及时有效。要注重可靠性，建设过硬的应急保障力量，能随时执行野炊、卫勤、运输、维修、宿营等各类支援保障任务。总队层面，重点在常态化准备、模块化编成、野战化训练和精确化指挥上下功夫，着力提高快速机动和高效保障能力；支队层面，要以“保紧急出动、保快速到位、保一线急需”为重点，着力提高持续保障能力。要重视机动性，实现由陆地山林地保障向立体保障转变，由定点保障向机动保障转变，切实具备灵活、快捷、高效的物资投送能力。（3）提升三线支援保障能力。为满足长时间、大规模、远距离灭火作战和综合性救援任务的需要，在加强自身区域性保障力量建设的同时，积极争取国家、地方政府、消防救援队伍、军队和社会保障力量的支持，理顺关系，固化机制，保持互动，逐步具备远程、直达、多向的支援保障能力，为队伍遂行任务提供坚强有力的保障。在内部要充分利用建制力量，发挥属地优势，实现保障力量统一运用、保障资源统一调配、保障行动统一组织；在外部要深入推进融合保障，着力完善联保格局，有效聚合保障资源，实现应融则融、能融则融，最大限度运用社会资源满足队伍遂行应急任务需要。
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