构建现代化基层消防安全治理体系的实践与探究
陈硕, 潘黎, 柳剑
1 四川省消防安全治理工作成效
Fig. 1 Comparison of fire incidents
Fig. 2 Comparison of accuracy of the "Fire eye" system
2 消防安全治理工作面临的突出问题
四川人口多、底子薄、不平衡、欠发达的省情与地理风土、经济社会多样性的特征，是我国国情的缩影。消防安全领域“小火亡人”易发多发的现象较为典型，综合研判分析，基层消防安全治理工作存在责任落实“有脱节”、基础建设“有欠账”、人员力量“有空白”、安全意识“有盲区”等方面的短板问题，具体表现在以下方面。
2.1 法律法规体系有待进一步健全
现行的基层消防治理法律法规体系化不够，法律实施应用、接驳社会发展现状的配套规章、释义、规范性文件等不够健全。消防部门综合监管和行业部门行业监督的关系和责任边界不够清晰，基层、行业部门消防责任清单尚未出台。消防安全纳入党务政务日常督查、考核、问责等方面存在“制度漏洞”，难以实现“常态”“微观”良性管理。“堵塞消防车通道”“占用公共消防设施”“飞线充电”等影响消防安全的行为缺乏行之有效的法律规章。市政消火栓等公共消防设施管理责任归属不统一，在基层实践中边际效应明显，消防标准规范与相关行业标准的融入度、兼容度还有待提升。另外，现有的消防救援队伍具体承担了大量基层消防治理工作任务，队伍待遇保障、荣誉激励等方面的政策法规还不全面，特别是政府专职消防救援队伍缺少与高风险、高压力、高负荷相配套的职业保障制度。
2.2 基层消防力量有待进一步充实
无论是消防监督力量还是灭火救援力量，人员配置都与经济社会发展现状和当前现实需求不相适应。四川省现有高层建筑5.3万栋，大型商业综合体300余家，城市地铁运营里程超过550 km，易燃易爆场所5300余家，共有各类注册单位829万余家、消防安全重点单位24175家，现有消防监督执法人员约1000人，人均负责监管各类单位场所约612家，消防监督服务对象类别复杂、体量庞大，火灾防控压力巨大。从灭火救援维度看，全省共有国家综合性消防救援队伍基层消防救援站203个，政府专职消防救援站577个（其中324个乡镇专职消防站），国家综合性消防救援队伍消防员4 577人、政府专职消防员 8712人，尚有59个县级行政区和开发区没有建国家综合性消防救援队伍基层消防救援站，192个乡村片区未建消防救援站。消防救援队伍年度接处警量长期位居全国第二，“全灾种”应对、“大应急”响应造成队伍长期处于超负荷运转状态。同时，受待遇保障、退出安置、荣誉激励等配套政策“滞后”的影响，专职消防救援队伍人才储备不足、人员流动性较大，始终难以形成稳定、可靠的专业灭火救援能力。
2.3 消防基础条件有待进一步改善
全省有大量高层建筑、大型综合体、棚户区、老旧小区、经营性自建房等火灾高风险区，特别是一些城乡结合区域物流仓储、低端产业大量聚集，火灾事故呈常态化多发趋势。《四川省公共消防设施条例》出台后，虽然全省公共消防基础设施建设质效有所提高，但各地受经济条件影响，贯彻落实程度不一，仍然存在消防规划更新不及时、操作性不强、执行度不高等问题，消防车通道、市政消火栓、天然消防水源等建设管理水平参差不齐，建设“滞后”“脱节”现象比较普遍，建设实施过程中“降低标准”的情况多有发生，配套基础建设与紧急情况下的灭火救援需求有差距。
2.4 消防安全意识有待进一步提高
政府部门安全管理服务存在缺位现象，行业监管过程中消防安全“零容忍”的决心和魄力不足，部分企业经营者对发展与安全的认识还不到位，缺乏把握经济效益与安全底线辩证关系的能力和水平，单位企业和群众个体对消防安全重视程度不够、消防安全意识普遍不高，缺乏对消防安全应有的关心关注，消防安全融入公共安全基础教育培训的深度不够，社会面消防宣传“隔靴搔痒”，效果不佳。火灾隐患“反弹复生”情况易发多发，公共消防设施缺损、楼梯过道堆放杂物、堵塞逃生通道、挤占消防通道、电瓶车入户充电、私拉乱接电气线路等现象屡禁不止，“住改商”“多合一”现象普遍，社区家庭火灾逃生预案、应急培训演练、初起火灾扑救等应急准备欠缺。
3 加强基层消防安全治理路径探索
基层消防安全治理是国家治理的基石，统筹推进城乡基层消防安全治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，必须坚持系统思维，从完善法制政策体系、细化消防责任落实、扩大消防力量覆盖、丰富火灾防控手段、改进消防宣传教育等方面同步用力，才能实现基层消防安全治理转型升级。
3.1 完善法规标准体系，强化政策支撑
从强化法律政策保障入手，将消防治理纳入经济社会发展大局，作为政府工程、基础工程、民生工程来抓。
1）健全政策法规体系。坚持顶层设计和末端对应相结合，吸收消防执法、消防救援队伍以及“放管服”等改革成果，呼吁制订修订《国家综合性消防救援队伍和人员法》《消防法》《四川省消防条例》和国家、省级《消防安全责任制实施办法》等法律规章制度，实行消防安全责任清单制管理，明确基层党委政府属地消防安全领导责任清单、行业部门内部消防安全监管责任清单，健全基层消防议事协调机构及其办公室工作运行、责任落实常态评估、救援指挥调度、经费保障等工作运行规则。结合地方工作需求，将消防工作细化领域纳入市级人大立法计划，出台地方性消防法规和规范性文件，破解“堵塞消防车通道”“飞线充电”等执法障碍和消防水源管理难题。推动各地政府立足实际出台基层消防力量配套建设管理制度，进一步明确管理属性、队伍编制、运行模式、建设标准、职责范围等事项。推动制定出台政府专职消防员退出安置、出行就医、子女入学、住房保障等方面的优待政策，明确因公受伤、致残、死亡、评定为烈士等方面参照国家综合性消防救援队伍人员享受有关抚恤，提升政府专职消防员的职业认同感、工作成就感和事业荣誉感。
2）科学制订运用标准。出台服务基层消防安全管理配套标准规范，规范统一政府专职消防救援站、乡镇消防队、微型消防站、志愿消防队称谓及建设标准。坚持“适度超前”原则，预判创新发展中遇到的新挑战、新问题，针对法律规范较为薄弱的新型领域和业态，制修订高层建筑、民宿客栈、电竞酒店、储能设施、动力电池等相关领域消防标准规范，探索将消防安全内容纳入各行业标准规范整合统筹，打破标准规范间的信息壁垒，提高消防安全内容嵌入实施力度。加强技术标准规范在日常监督检查、行政执法中适用指南、裁量标准的制修订，确保标准规范的有效落实和执法效能的有效提升。
3.2 壮大基层消防力量，强化责任支撑
以加强组织建设为抓手，强化各级责任落实，推动基层消防工作“组织健全、专人负责”。
1）推行消防工作力量前沿覆盖。推动各地严格落实省政府加强基层消防力量建设工作要求，县级统筹配备3~5名事业编制人员，用于县级消防救援机构加强消防救援队伍管理人员和专业技术人员力量。乡镇政府（街道办事处）依托综合办事机构设置消防工作办公室，消防工作办公室配备消防专员，实现基层消防工作专人负责、专业指导，真正解决乡镇（街道）基层消防工作缺乏“明白人”、缺少“吹哨人”的问题。
2）深化消防救援服务广域覆盖。推动各地因地制宜盘活撤乡并镇公有空置资产，通过新建或改建等方式拓宽消防救援站建设布点范围；未设消防救援站的乡镇（街道）和村（社区），可统筹乡镇（街道）应急队、村（社区）应急分队建设微型消防站、志愿消防队，满足防火巡查、消防宣传教育、应急疏散演练、初起火灾扑救等工作需求。结合当地灾害事故种类，配备消防救援队伍所需的车辆装备器材，将验收达标的片区消防救援站纳入国家综合性消防救援队伍调度指挥体系，建立与县级消防救援机构联动的消防应急救援调度指挥平台，实行统一管理，建立联勤联训、联战联调工作机制。
3）落实群防联控跨类覆盖。“上面千条线、下面一根针”，基层治理涉及面宽，统筹用好各方力量非常关键。指导各村（ 社区） 、村（居民）小组整合森林防火员、山洪地质灾害信息员、法律顾问、治安辅警、“轻骑兵”前突小队、志愿消防速报员等力量兼任消防网格员，加强培训指导，负责消防巡查、消防宣传工作。依托“消防E通”等平台，进一步统筹消防网格化工作，加大网格员奖励力度，构建纵向到底、横向到边的基层消防安全“第一响应人”。
3.3 丰富综合治理措施，强化基础支撑
将公共消防基础设施建设纳入地方经济社会发展规划，提级列支建设经费、加大资金投入，夯实末端火灾防控硬件基础。
1）优化消防基础设施配置。坚持“规划即法”理念，组织消防规划实施情况调研评估，与国土空间规划“同部署、同规划、同考核”。严格按照国、省、市“十四五”消防事业发展规划、乡村片区规划等要求，完成公共消防基础设施建设，尽快补齐“欠账”。配套推进《四川省公共消防设施条例》实施，进一步更新优化相关制度，推动各地出台《消防水源管理规定》等公共消防设施管理规定和制度，破解消火栓、消防水源、取水码头等基础设施建设管理短板问题。将老城区集中停车区（楼）、电瓶车集中充电区、消防车通道、市政消火栓等建设需求，纳入城市公共设施规划建设以及市容市貌、老旧小区改造等工作范围，全面夯实公共消防基础。
2）创新火灾防控服务手段。拓展现有四川省消防安全网格化服务管理信息系统和“消防E通”手持端APP功能应用，明确标准，构建县、乡、村三级消防联动管控机制。深化“放管服”改革，将消防政务内容融入乡镇便民服务中心，实现业务咨询受理，不断提升便民利民服务水平和服务管理效能。推行乡镇（街道）消防执法委托，推动消防执法纳入省级政府赋予乡镇执法事项指导目录，实现消防监督执法“关口前移、重心下移”，建立权责统一、高效权威的基层消防执法体制机制。
3）强化火灾防范技防措施。推动消防工作和大数据、云计算等信息技术融合，用数据决策、用数据防控。迭代升级“火灾风险预测系统”（“火眼”系统），扩展纳入火灾风险动态评估单位场所、住宅小区的范围，实现与智慧城市、智慧社区互联互通，推动信息技术在基层治理中的应用。推广应用独立感烟火灾报警器、简易喷淋、燃气报警、漏电保护等设施，推动乡镇（街道）强化对村（社区）公有建筑设施用作生产、服务、仓储等经营场所的管理，督促其依法办理证照或开展安全评估纳入行业重点监管，提升基层消防安全治理能力水平。
3.4 改进宣传教育模式，强化群众支撑
基层消防工作覆盖范围广、对象群体众多，唯有持续激发关注、参与、配合消防工作的个体自觉和群众力量，不断构建“全民消防”工作格局，才能实现负荷分解、事半功倍、实效倍增。
1）建设多元化的消防宣传阵地。深度融合宣传资源，将消防安全内容融入各地科技馆、防灾减灾馆、党群服务中心、新时代文明实践站、学校安全教育墙、青少年活动中心、少年宫、老年大学等资源平台；推动消防主题公园、商场消防主题门店、公共交通消防知识投放等宣传阵地建设，发动重点单位、学校、社区开展消防安全宣传，广泛运用消防科普教育基地、楼宇电视、流动宣传站等消防宣传阵地，加大常态化消防宣传力度；开拓抖音、微博等新媒体资源，推出人民群众喜闻乐见的宣传作品、影视作品，不断打造网络消防安全宣传阵地。
2）开展渗透式消防安全教育。探索以政府购买公共服务等方式改进消防宣传培训工作，对各级党政机关、行业部门、国有企业以及街道乡镇、社区负责人、网格员、重点单位消防安全责任人（管理人）集中开展培训。结合各行业特点，细化宣教对象与宣教内容，培养一批消防安全“明白人”。同时，实行包保责任制，由基层大队消防监督人员或协助执法的消防文员，挂钩联系指导乡镇（街道）消防工作，对消防专员进行岗位职责、值守联动、管理训练等方面的业务培训和工作指导，提高消防工作管理能力。全面推进消防行业特有工种职业鉴定，落实消防控制室操作人员持证上岗制度，提高建筑消防设施完好率，实现火灾初期科学处置。积极推动消防安全、地震、防洪等安全知识纳入学生基础教育体系，从根本上提高全民安全素养。
3）丰富普适性消防宣传活动。将消防安全嵌入安全生产、防灾减灾、平安建设、森林防灭火、创文创卫等专项活动知识普及，将消防安全体验纳入学校假期社会实践、企事业单位党团活动。在养老、医疗、文旅等行业探索推行“消防必修课”，针对性开展“小手拉大手”“万名志愿者消防关爱行动”“消防夏令营”“消防进机关”等专项活动，组织公职人员、社会热心人士、在校大学生与独居老人、留守儿童结对帮扶，纳入党员“双报到”社区服务事项，向目标群体和社会公众准确提供消防宣传和指导服务。不断提升“119消防奖”的知名度和含金量，提高消防安全关注度，让社会公众更多、更广泛、更直接地了解消防知识，自觉重视消防安全。
4 结束语
作为基层治理的“关键一环”、消防工作的“神经末梢”，提升基层消防安全治理能力和水平是构筑社会本质消防安全的底层根基和逻辑起点。基层消防安全治理要紧盯制度政策、责任绑定、力量延伸、精准防御、群防群治等关键指标，落实上下贯通、要素融合、多元衔接，对标“共建共治共享”，最大限度地统筹调动各方面资源，以综合提升基层消防治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
