【纵横】众望所盼　未来可期——写在《能源法》诞生之际

点击蓝字 关注我们

2006年，在原国家能源领导小组主导下，由原国家能源领导小组办公室（即“能源办”）战略规划司组织的《能源法》前期重大课题研究及其起草工作启动。从2006年到2024年11月8日获全国人大常委会会议三审通过，几近二十年磨一剑，《中华人民共和国能源法》终于“瓜熟蒂落”！在能源界和法律界人士的万众瞩目和殷殷期许中出台的《能源法》，必将在法律的框架下助力能源行业更好地保障能源安全、加快能源转型、推动能源高质量发展，为我国“双碳”目标的实现承担起历史责任！

人们或许也存在很大的疑惑：一个产业部门范畴的法律出台，竟会如此耗时、如此艰难曲折！其实，《能源法》着手起草只是近20年的事，而本人作为其中直接参加研究起草该法律全过程的亲历者，可以坦然地说，《能源法》从缘起到酝酿，从研究到起草，直至全国人大的法律案审查通过，已经历经40多年！其中每个环节一波三折、跌宕起伏，令人感慨万千！

就其物理属性和使用价值而言，能源是现代经济社会发展和人民生活须臾不可缺少的物质资源，其开发利用和安全保障事关经济社会发展的效能，为此赋予了它战略物资和国家安全以及应对全球气候变化的特殊属性。能源发展的法制化进程必然引起全社会高度关注，这其中必然伴随着相关方法律权利和义务的博弈、管理体制的创新，以及国家能源政策导向的具化。40年来，能源立法的缘起和研制始终没有脱离国家领导人和国家能源主管部门的视野，然而在人们满满的期待和质疑声中，其立法过程彳亍前行、步履蹒跚！

《能源法》缘起

在本人案头有一份油印报告，那是成立于1980年的我国第一届国家能源委员会科技局、节能局（当时还没有组建起条法局）于1981年2月25日联合写给能源委党组的请示报告。年代虽已久远，但薄薄的半透明打字纸上，字迹清晰可见：“叶剑英委员长曾在一九七九年全国五届人大二次全体会议闭幕辞中提出，关于经济立法，今后要搞五个法，即能源法、环保法、劳动法、合同法、工厂法。1980年8月，全国五届人大三次会议期间，不少代表提出要进行经济立法，包括制定能源法，人大三次会议结束后，彭真同志召集薛暮桥、马洪、顾明等同志研究经济立法工作。在此会议上，彭真同志提出今后立法工作的重点应转向经济立法，法制委员会先抓工厂法和合同法，其他的法由各部委抓，报法制委员会审查。”

报告写道：正在起草的几个经济法工作多是采取专业人员和法律工作者相结合的方式来开展，但对其中以谁为主的问题上，各法皆有不同。矿产资源法起草组的七个人都是技术业务人员，只是在起草工作开始时请法律人员给讲讲法律基本概念，条文起草后，由法律人士做些文字上的修改，业内认为这样的做法是比较符合实际的。在制定能源法方面，彼时业内出现了三种看法：一是认为能源法事关重大，内容涉及面比较广，不好搞，有可能两三年搞不出结果来，存在畏难情绪；二是认为制定能源法的条件不成熟，要求定高了行不通，定低了不解决问题；第三种意见是认为这项工作很重要，是能源管理的根本制度，必须早抓、长期抓。“我们认为制定能源法是一项十分重要的工作，只有通过立法把能源资源的勘测、开发、生产、运输、利用、保护、节约等各方面存在的问题调查了解清楚，为能源资源的合理开发和保护，以及合理有效的利用提供依据，以满足国民经济和人民生活对能源的需求，从而形成一部全国各级政府、机关、企业、个人共同遵守的法律，能源委员会组织起草工作，责无旁贷。建议首先成立一个由五人组成的制定能源法小组（能源研究所2人，煤炭部、电力部、石油部各一人），经费2~3万元，列委办公费，办公用房2间。”此件签报时任国务院副总理兼能源委主任余秋里（已经同意），时任副主任高杨文批示：“似应着手立法工作”，时任常务副主任的杨波和时任副主任汪德方均圈阅同意。据此，主管此项工作的科技局着手按报告组建了能源法研究小组，以本人所在的研究单位为主，由本人具体负责研究和筹备工作，并且提出了1981年底组建完成专门班子，1982年上半年调查国内外的能源法，同年下半年起草能源法纲要，1983年着手起草能源法的计划。

于是，临时组建的以本人为首的研究小组（当时只两三人，煤、电、油三部暂未派人参加）开始了紧张的工作，遍访煤炭、电力和石油三个部涉及制定能源政策行政规章和规范的部门收集资料，走访社会科学院法学所，找到1980年曾在《人民日报》中撰文、呼吁中国起草能源法的两位研究人员，我邀其入阁，但他们以课题繁重，自谦不了解能源而婉辞。访谈北京大学法学院法律系魏英老师和北京政法学院江平教授，围绕能源法作为新兴法律领域所涉及的法理等法学问题进行求教和探讨，二位皆认为这是法律部门中的一个全新领域，需要深入研究。我们通过大量的调研活动和资料收集，取得了国内外能源立法的大批资料以及国内现行的能源领域的规章制度。1981年11月，本人主笔撰写调研报告呈报国家能源委。然而，1982年5月4日，国家能源委撤销，能源法的起草工作就此搁浅。

《能源法》立法规划及体系建设

1987年，能源部在国家管理体制改革中诞生，能源管理的法制化进程提上日程。为制定“八五”能源立法规划，须提出具体立法规划项目。1989年4月，能源部政策法规司与国家计委能源研究所签署合作研究协议，委托研究《中国能源法规体系建设》课题。可能是因为本人做过能源法的研究，所以领导选择本人担当课题主持、组织具体研究工作。研究过程中，根据调研工作的需要，能源部向煤炭、石油公司和中国电力企业联合会发文，请各归口单位和直属单位提供必要的条法资料并予以支持和配合，对法规体系建设提出建议。并指派吕振勇处长作为课题组副组长，负责电力法规体系的研究。研究工作在能源部政策法规司的指导和配合下，历经一年如期完成研究报告。报告主要论证了强化能源立法、建立和完善能源法律体系的必要性和迫切性，探讨了能源法律体系的建立条件和规划原则，进而提出了能源法规体系的建设方案。报告给出两种方案，方案一是设立国家能源法，该法是统领全部能源法规的牵头法律，使整个体系呈塔形结构。方案二是制定煤炭法、石油法、电力法、原子能法，以及促进能源开发法和节约能源法，下面派生出一大批行政法规和部门规章，呈多元化的梯形结构。方案一中《国家能源法》的定位是一部能源基本法的顶层法律，它既要规范国家能源开发利用的总方针、总政策，确定能源与经济发展及能源内部的法律关系，成为行业法和节约能源法的立法依据，又担负着其他法律涉及的调整能源领域中的部分内容，如加工转换和运输，综合计划、规划，资金筹集，价格和税收等。同时，它又能较好地解决国家与地方、能源工业与外部经济社会在能源管理上的法律关系。研究报告基本完成后，1990年7月，国务院法制局和能源部邀请全国有关方面的专家和相关部委50多人，相聚在辽宁省兴城，就课题组汇报的能源法规体系建设的方案进行研讨和论证。时任国务院法制局局长的孙琬钟和时任能源部副部长史大桢亲临会议，对需进一步完善研究的重点问题发表重要指导性意见。多数同志认为设立和制定能源基本法作为能源法体系的龙头法是很有必要的，但由于目前体制不顺，能源政策尚需完善配套，尚不具备制定能源基本法的条件。因此，可以先搞行业法。之后研究报告经修改报送给全国人大法工委、国务院法制局、各部委以及有关单位，征求意见后很快完成了报告修改。国务院法制局在《政府法制参考资料》第97期摘要刊载研究报告，其编者按指出：“如何全面、系统、合理地编制‘八五’期间的立法规划，是摆在各级政府法制工作部门的一大重要课题，能源部政法司的这项研究，无疑具有一定的参考价值。”1991年4月，能源部向国务院法制局报送了“八五”立法规划，其中包括：原子法、电力法、煤炭法和石油法以及行政法规20项。国家能源法的研制起草未列入规划。

《能源法》正式起草

2005年，国务院决定成立国家能源领导小组，并在国家发改委单设国家能源领导小组办公室（以下简称“能源办”）作为国家领导小组的办事机构。依据工作职能，能源办根据时任国务院总理温家宝在9月份对外交部的“信息简报”的批示，以及时任国务院副总理曾培炎“立即组织起草能源法，完善能源立法”的批示，着手能源法正式起草工作，由时任能源办战略规划组的江冰司长和何勇健处长（后期又加入了丁志敏副司长）负责组织实施。2006年1月组建了由来自国家15个部委、国家研究机构和法学院校的16名专家组成的专家组，由时任国家能源办副主任的徐锭明出任组长，时任中国法学会能源法研究会会长叶荣泗为副组长，其中叶荣泗、本人和法学教授肖国兴(华东理工大学)、周凤翱（华北电力大学）聘为常驻能源办专家，负责研究起草能源法实际工作，青年博士葛炬、陈兴华和苏苗罕组成秘书处，协助专家组工作。据悉，能源法的研制起草团队，创下了我国经济立法工作开展以来阵容宏大、各路专业人才荟萃的纪录。此后的两年里，在能源办强有力的领导和直接参与下，起草专家全力以赴、紧锣密鼓地工作，完成了第一批四项立法工作前期重大课题研究，开展了立法总体方案的论证，完成能源法大纲撰写，分工负责起草能源法的各个篇章和法条，按照能源开发利用的技术经济规律和法律关系，努力做到制度设计规范，政策入法有据，权利义务明晰，务使每个法律用语的内涵外延清晰精确、用字严谨。在不到一年的时间里，反复征求专家、各部委、地方部门、全国人大和部分政协委员以及公众意见后，数易其稿，先后完成能源法案的4个工作稿、2个讨论稿、征求意见稿和送审稿，直至2008年初，终于完成给国务院的送审稿和能源法起草说明。但是，送审稿之后被搁置，沉寂多年，几度列入人大立法规划后，又被退回到立法研究准备项目。

2020年，国家能源局接受司法部的委托，下文邀请研究机构、法学院校的教授和任教的博士，以及该局法律顾问等，再次组成能源法起草修改专家组。本人荣幸地成为其中的一员，同其他专家一起，在时任法改司司长梁昌新和梁志鹏副司长的领导和主持下，对已经修改过的《能源法（送审稿）》再次进行修改。《能源法》已经从最初2007年版十五章140条，压缩到2020年版的十一章110条。在大结构基本不变的情况下，以习近平总书记提出的“四个革命、一个合作”能源安全新战略为指引，围绕能源市场化改革与发展、能源管理市场监管、能源高质量转型发展，以及保障能源安全等多元目标展开修订工作，我国向国际社会提出的“双碳”目标如何实现，以及长期以来担心能源法和相关法可能发生矛盾、如何加以边界界定等核心问题是修改工作中需要考虑的重点。专家组对送审稿予以具体条文的修改增删。修改工作从2020年5月份启动至翌年6月，其时正值新冠肺炎疫情时期，多次组织的讨论会议不得不在线上开展。大家充分贡献智慧、精益求精，对《能源法》进行了逐章逐条的检视和修改，先完成“征求意见稿”，分别向国家发改委、国家能源局50多个司局和派出机构征求意见，充分吸纳意见后再度修改，于2021年6月《能源法》送审稿成稿。为了推进《能源法》早日通过国务院的审查，列入全国人大立法年度计划，国家能源局派遣专职人员跟进。2023年初，本人又参加了一次线上会议讨论修改相应法条后，修改工作就此结束。之后就如大家所知，送审稿获国务院审查通过，呈交全国人大，列入人大2024年度立法计划。在2024年经过三次人大常委会议的审查，两次网上征求公众意见又进行了局部修改，以绝对多数的赞成票通过了《中华人民共和国能源法》九章80条立法案。

回首我国《能源法》立法缘起至法案通过的全过程，是在党和国家立法机构、政府部门的领导下，为能源治理法制化攻坚克难的历程。文中涉及的人和事均为实名，是以此文为在《能源法》立法进程中奋斗的群体留下历史印记。

高层推动

新中国成立初期，我国只有几百万吨煤炭的产量，以及以丰满水电站等为代表的有限的几座小型发电站，连点灯用的煤油都是进口的。历经几十年的努力，在中国共产党的坚强领导下，中国经济和能源建设突飞猛进！但在经济高速增长时期，能源粗放式的开发和低效使用，以及能源开发利用造成的污染，使得我国在成为世界第一大能源生产国和能源消费国的同时，也成为了污染大国。中央集权式的能源管理和政策的不稳定性、短效性，伴随着煤荒、电荒、油荒和气荒的频频发生，严重制约着经济的快速发展，影响了人民对生产生活的满意度。伴随着市场化改革和体制改革的推进，能源的法制化也逐渐提上了日程。

纵观国外的能源法，无一不是在能源开发利用情势的诉求下，能源管理政策和体制应时的反映体现。我国党和国家领导人审时度势，首先由时任全国人大常委会委员长叶剑英提出加强经济立法，并把制定能源法列入其中，第一届国家能源委和能源部均跟进调查研究，为今天出台《能源法》做好了铺垫。步入中国特色的社会主义市场经济的新时代，习近平总书记在2014年中央财经领导小组第六次会议上，提出“能源消费革命、能源供应革命、能源技术革命、能源体制革命，全方位加强国际合作”的能源安全新战略，适时地发出制定《能源法》及其法规体系的指令，指出我国能源法律体系不完善，能源法、石油天然气法、原子能法缺位，煤炭法、电力法等已不适应形势需要，要启动能源领域法律法规立改废工作，尽快修订节能法、电力法、煤炭法和相关法规，推进《能源法》制定工作。习近平总书记的重要指示精神为《能源法》的制定和进入立法程序，提供了根本遵循，形成了巨大的推动力！

准确定位、明确方向，突破难点、精心设计

首先是法律定位，经过严格论证，《能源法》是能源法律体系中的基本法，是一部综合性的法律，在能源法律体系中起统领作用，是能源单行法的上位法。凡是能源法律中带有共性的，综合性的法律原则，都要在《能源法》中予以体现规范之。

《能源法》的制定是以习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略为引领，以推动能源高质量发展，能源开发利用绿色转型，实现能源消费总量和消费强度“双减”、碳达峰碳中和的“双碳”目标制定的法律的基本原则，规划相应的法律制度。

能源产业的工艺流程长，是环环相扣的特殊产业。每个环节都会涉及到技术、经济、效率以及污染物排放的问题。如何在法律规范中为推进低碳、安全、高效的新型能源体系建设提供制度保障，是法律制度设计科学合理的客观要求。《能源法》为此主要规划了下面几种制度和规范：能源规划篇章中，明确规划编制主体，规划的种类和编制原则，后评估和规划修订；能源开发利用篇章中，确定了优化能源结构、能源转型和绿色发展的法定架构，明确各类能源特别是化石能源在能源结构中的合理地位和开发利用方式，强调保障能源供应安全，特别指出要加强能源基地建设和输电网的智能化，提高调峰能力，并提出建立优先发展可再生能源的支持政策和消纳制度，实施绿色证书制度；能源的节约利用则包括合同能源管理市场化（二审后增加的）和需求侧管理等内容，目的是提高终端消费效率，促进清洁、高效利用能源；关于还原能源的商品属性，首要任务是推动自然垄断环节独立运营与竞争性市场分离，构建竞争有序、开放的能源市场机制；关于建立能源储备和应急制度体系，发挥能源储备的战略保障、宏观调控和应对急需等功能；科技进步是能源高质量发展和能源绿色转型、提升能源效率的推动力和支撑，由此规制了能源科技创新的政策体系框架；加强对能源开发利用的监督管理，健全监管体系，推进能源治理体系和治理能力现代化；《能源法》还对各类责任主体的权益和义务，以及承担的法律责任予以明示。

《能源法》与相关法的关系问题，是《能源法》立法面临的一个主要问题和难点。在充分吸纳了有关单位、专家和公众意见的基础上，《能源法》以不同方式较好地处理了能源法律体系内外一系列与相关法的衔接、协调，力避法律的交叉、冲突和重复，也厘清了责任主体间的权责义务。其处理方式可以归纳为，一是限定《能源法》的调整范围，比如《矿产资源法》中有关能源资源的勘探环节，《能源法》不予涉及；二是能源开发利用过程中需要调整的法律关系极其复杂，涉及诸多法律，主要有环境保护法、国家安全法、安全生产法、科技促进法、价格法、反垄断法等，这其中涉及到的问题在《能源法》中已作出了衔接和具体制度规范适用的规定；三是对于能源单行法，《能源法》既从基础法律的角度，制定了共性的、统领性的法律制度和规范，又给能源单行法（特殊法）留下了具有实操性和针对性的立法空间。

科学立法、民主立法、开门立法，凝心聚智

《能源法》是多学科交叉、综合性强的法律，同时也是面向世界、引领未来的立法活动，立法质量和法律效果必须经受得住时间和实践的考验。为科学立法，能源法起草前和修改过程中，都设立了专门的研究专题进行论证，形成了沉甸甸的研究报告，能源办组织的15项研究成果，荣获国家能源局软科学研究一等奖。

国家能源局在后续执掌修改2007年版《能源法》送审稿，提交国务院审查时，委托中国法学会能源法研究会完成了2007年版能源法修改稿的课题研究和立法前评估报告(由石少华会长主持)。评估报告中，对能源法立法的必要性和紧迫性、立法时机、制度设立的合理性，以及法律实施对企业的影响，可能的法律风险作出评价和预判，搜集了154份调查问卷，进行分析归纳，附有12位能源法资深专家个人评估意见。

贯彻民主立法、开门立法的精神，在能源法起草各稿出台后，国家能源办分别组织北方片、南方片和北京片三个地区各省市能源主管机构，向全国人大、全国政协的能源界在京代表和委员、能源企业和民营企业征求意见，充分了解民意和诉求，完善《能源法》的法条设置；网上征求公众意见后为鼓励群众参与立法活动，表彰了积极参与者。全国人大常委会审议期间也两次在网上征求公众意见，作出相应修改。

加强能源法研制的国际交流合作，国务院法制部门和国家能源办先后在北京和上海组织了两次“国际能源法研论会”和中德能源法律与政策研讨会，中外专家就能源立法的相关主题进行深入的探讨和交流。起草专家走出国门，到一些已经开展能源立法的国家考察。中国的能源立法活动，也引起了外国在华投资和经营企业的关注，本人应邀出席欧盟商会和韩国SK集团的能源法专题报告会，介绍中国能源立法的现状和国家能源法研制的思路并互动交流。

未来可期

中国《能源法》及其法规体系的兴起和研制，催生了《能源法》作为独立学科的诞生和学术研究队伍的发展壮大。《中国大百科全书（法学）》1984年版，首次在经济法（自然资源法）项下设立能源法条目，本人应约为其撰写词条内容，之后又写作了能源法的调整范围和调整原则，登载在法学刊物《民主与法制》上。这是本人前期从事能源法研究，以能源技术、经济和法学角度对能源法学习的心得和见解。同期，北大魏英的首个《能源法》教学大纲问世，可惜她不久离世了！上世纪80年代末，郑州大学肖乾刚教授到北京一起参加《节能法》大纲的起草工作，1988年，他与中国能源研究会秘书长魏宗琪编写的高等院校试用教材《能源法教程》出版，1996年，他又与肖国兴教授编写了高校法学教材《能源法》。1992年，本人与吕振勇主编的《中国能源法体系建设》出版。2006年，叶荣泗与本人主编的《中国能源法律体系研究》出版。

1997年，从能源部法规司调任中国电力企业联合会副理事长的叶荣泗与本人商讨创立能源法研究会，我们的想法一拍即合，在中国法学会的支持下，中国法学会能源法研究会成立了。但是当年仅有来自政府部门、研究单位以及中央能源企业的17名理事。2006年，《能源法》正式起草后，《能源法》的研制及其法学价值，对能源界和法学界产生了强大吸引力，2008年能源法研究会适时扩大队伍，吸收了“政、企、研、学、律”界人才入会，涉能源机构和个人积极入会，理事会扩大到40人。研究会每年举办学术交流年会，出版研究报告和资料集，承担研究课题，为政府、企业服务。副会长肖国兴教授每年在华东政法大学举办“上海能源战略和能源法论坛”，至今已举办十三届；研究会与台湾学者联合举办了三届“海峡两岸能源经济与能源法学术交流会”。副秘书长陈兴华副教授组织的“绿能杯”赛吸引众多法学院校的学子。《能源法》的研究和学科建设方兴未艾，现在很多法学教授和能源法专家已经出版了有关《能源法》研究的专著，还有一些法学院校开设了能源法课程，设立了能源法研究中心。能源法学科在发展，人才队伍在壮大！