【纵横】欧盟零碳工业体系对我国的影响分析

2024年，欧盟先后发布《工业碳管理战略》《净零工业法案》，以保障实现2050年碳中和的气候目标，推动欧盟零碳工业体系建设，巩固欧盟在低碳技术领域的领先地位和产业竞争优势。此前，欧盟已陆续修订、出台多项政策，通过支持技术研发、建设基础设施、创造市场需求、加强政策引导等措施，推动欧盟低碳技术和产业发展。2022年，美国通过《通胀削减法案》，加强对碳捕集和清洁能源补贴；2024年5月，日本先后发布两项法案，支持企业布局碳捕集和封存技术与产业链，以大规模补贴推动构建清洁氢产业链。全球主要经济体均在不断加码低碳政策，通过加大补贴力度、实行税收优惠等系列政策，加快培育本国绿色低碳技术和产业发展，以在愈演愈烈的全球竞争中获取优势地位。

欧盟提出到2030年较1990年温室气体排放峰值时期减少55%、到2040年实现温室气体减排90%的阶段性目标。截至2020年，欧盟已减排32.05%，与其中长期减排目标相比仍存在较大差距。欧盟已经初步完成能源结构转型，煤炭占比仅有11%；欧盟碳市场对电力行业碳配额实行全部拍卖，加速推动了电力结构低碳化，化石能源发电量已不足1/3，进一步减排空间有限。

为此，欧盟先后发布《工业碳管理战略》《净零工业法案》，系统规划零碳工业体系发展，加快推动工业企业脱碳，并形成技术和产业优势。工业碳管理战略注重零碳工业体系的战略布局，提出建设欧盟二氧化碳市场的目标，以形成基于二氧化碳捕集的零碳工业体系。欧盟计划到2030年形成5000万吨的碳捕集能力，配套建设相应管道、船舶、铁路和公路运输设施，落地首批零碳产业集群；2040年，碳捕集产业具备经济可行性，捕集二氧化碳成为可交易商品，生物碳和大气碳逐步成为碳基工业流程或运输燃料的主要来源。《净零工业法案》聚焦零碳技术制造能力，提出到2030年，欧盟净零技术的制造能力至少达到欧盟部署需求的40%；确保到2040年所有关键低碳技术在全球市场份额中的占比至少达到15%。

一是加大政策支持力度，推动技术研发和示范项目落地，为行业碳减排提供技术供给，打造欧盟低碳零碳负碳技术全球竞争力和产业优势。《净零工业法案》将制定一系列政策，支持光伏、电池、储能、碳捕集等战略净零技术在欧盟的发展，包括简化许可流程、在公共采购和拍卖中引入可持续性和弹性标准、引导成员国建立“战略项目”支持净零技术发展等。同时，欧盟基于配额拍卖资金设立了创新基金，支持高耗能行业建设节能降碳、碳捕集等领域的低碳技术示范工程，已有11个碳捕集项目获得支持资金约30亿欧元。此外，欧盟利用其科研资助扶持计划“地平线欧洲”，推进碳捕集等技术发展创新。荷兰和丹麦均设立能源转型基金和补贴机制支持碳捕集项目建设，荷兰北海碳捕集封存项目获得20亿欧元支持，丹麦政府为碳捕集项目投资50亿欧元。通过一系列政策和资金支持，欧盟碳捕集等技术将加速研发和落地，结合欧盟内部市场，形成产业优势，提高欧洲净零碳工业竞争力。

二是推动碳市场改革，逐步取消工业行业免费配额，倒逼企业使用低碳技术减排。2023年4月，欧盟出台《碳市场改革法案》。该法案提出，2026年起，欧盟将钢铁、水泥、铝、化肥等行业的配额由免费发放逐步改为拍卖获得，增加企业碳排放成本，倒逼其尽快采用先进的低碳、零碳技术，降低自身碳排放水平。欧盟同期通过了碳边境调节机制法案，并于2023年5月17日正式生效，配合欧盟碳市场改革。碳边境调节机制正式实施后，进口商自欧盟境外进口钢铁、水泥、铝、化肥等产品需支付与欧盟产品相同的碳成本，以确保欧盟企业保持平等竞争，避免进口产品无需或较少承担碳排放成本而形成价格竞争优势、进而取代欧盟境内生产的同类产品的风险。

三是建立高质量自愿减排体系，引导企业使用零碳技术减排。现有国际自愿碳信用产品大多来自减碳活动。欧盟自愿减排企业通常购买他国风电、光伏、林业碳汇等项目产生的减排量来抵消自身排放，而非减少自身生产运营碳排放水平，该行为对欧盟本土实现减排目标较难起到支撑作用。2024年1月，欧洲议会通过《赋能消费者以实现绿色转型》法案，禁止以碳抵消方式实现产品碳中和；2024年4月，欧洲议会投票通过《碳清除认证框架》（简称“CRCF”），构建了基于碳捕集和农林碳汇的高质量官方自愿减排体系，全面替代此前的碳抵消方式，引导企业实施更为有效的降碳活动。企业若实现其承诺的碳减排目标，需要设立碳捕集项目切实降低自身碳排放或购买碳捕集项目、农林碳汇类项目的减排量。鉴于农林碳汇类项目将受到土地、法规等方面的限制，整体规模有限，CRCF将刺激碳捕集技术的应用。

四是培育捕集二氧化碳再利用产业，推动碳捕集项目落地。《工业碳管理战略》提出建设欧洲二氧化碳市场的发展目标，先行开发二氧化碳需求评估和运输服务平台，匹配二氧化碳供应、存储和运输能力，推动二氧化碳的再利用。此前，欧盟出台了《可持续航空燃料条例》《海运燃料条例》，要求航空、航运业使用可再生燃料，可再生燃料生产需使用捕集的二氧化碳。在《工业碳管理战略》和相关政策的推动下，欧盟将加速低碳技术的研发迭代及零碳产业的落地建设，以实现标准和技术的全球引领，逐步形成碳中和时代的产业竞争优势和控制力。

 一是推动欧盟低碳产业发展，引导产业回流欧盟本土。当前，欧盟超过90%的光伏晶圆和其他光伏组件，以及超过1/4的电动汽车和电池均是从我国进口，而《净零工业法案》要求到2030年，欧盟本地制造能力至少达到欧盟部署需求的40%，将推动欧盟加快部署相关产能。我国在相关产业具有规模优势、产业链优势和成本优势，尽管欧盟难以在短期内实现净零技术产业链的大幅度重构，但欧盟若采取提出本土化生产要求、出台补贴政策、提高关税等措施，可能加速我国相关产业赴欧投资建厂，从而影响我国本土就业及产业链发展。

二是构筑新的碳减排体系，推动“除碳”技术和产业加速发展。目前，我国的光伏、风电等产业已经实现从跟跑到领跑的全面超越，欧盟在相关产业已无竞争优势。在此背景上，欧盟推动了新的碳减排体系，从“减碳”转变成“除碳”。相较于“减碳”，“除碳”被认为是更高质量的碳信用，也能够有力实现深度降碳。2024年5月28日，美国出台高诚信自愿碳市场新原则，与CRCF异曲同工，共同推动“除碳”。欧美在碳捕集技术领域已经形成了一定的技术和产业优势，新的碳减排体系将加速其相关技术和产业发展，进一步巩固其先发优势。而其对风电光伏项目减排量的不认可，将导致部分国际企业转而投资“除碳”项目、部分境外项目因缺少国际减排机制的资金支持而缓建，对我国光伏和风电产业造成不利影响。

三是打造碳贸易壁垒，遏制我国出口产业优势。欧盟碳边境调节机制实施后，将在2026年底前研究将碳边境税（CBAM）从现有行业扩大至有机化学品、塑料制品等欧盟碳市场覆盖行业，我国对欧盟出口总额约10%的产品将受到影响。在欧盟之后，英国、美国、加拿大等国家均在酝酿出台本国版的碳边境调节机制，而我国产品碳排放强度普遍高于发达国家，碳贸易壁垒将增加我国相关产品碳排放成本，削弱我国产业在进口国的竞争力。同时，欧盟正在通过产业政策的方式，进一步扩大碳贸易壁垒的范围，对我国优势产业进行遏制，导致我国相关产业被迫进行全球化布局。

四是基于自身情况制定标准体系，构筑“小院高墙”，筑牢低碳产业优势。欧盟正在通过制定绿色产品、碳足迹核算等标准，将自身优势嵌入标准体系，以形成产业竞争优势。下一步，欧盟还可能根据其特有的技术优势，将其核心优势减排技术作为绿色产品、碳足迹核算等标准的重要组成部分，以进一步限制他国相关产业发展。值得关注的是，欧盟和美国在低碳技术补贴、构建新的碳减排体系、出台碳边境调节机制方面步调和口径一致，均在打造全球气候治理的新秩序。新秩序形成后，我国将在技术、产业和标准方面全面受制于人，相关产业发展空间将进一步受限。

第一，政策协同，加强零碳工业体系顶层设计，培育我国低碳技术和产业竞争优势。今年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化生态文明体制改革作出部署，提出要健全绿色低碳发展机制。立足我国能源结构和化石能源资源禀赋，积极研究我国零碳工业体系的实现路径和方式，充分衔接碳达峰、碳中和目标要求，提出分阶段发展目标，充分发挥财税政策的优势，加快推动关键技术研发、零碳产业集群布局。同时，加快部署CCUS各环节低成本、低能耗关键技术研发，有序推动CCUS技术在石化、化工、电力、钢铁、水泥等行业的应用和基础设施建设；超前部署前沿和颠覆性CCUS技术，以及生物质CCUS、空气二氧化碳直捕等负排放技术的研发，以科技创新推动产业创新，加快形成新质生产力，抢占绿色低碳技术国际竞争优势，避免今后受到西方国家低碳技术的外部压制，切实维护我国的核心利益。

第二，加强国际合作，扩大低碳技术和产业影响力。一方面，加强在低碳技术、产业链、碳清除计划等方面的国际合作，发挥我国低碳技术产业链齐全、碳减排市场空间大等优势，尤其是与欧盟加强合作，确定相关技术路线、研发前沿低碳技术、推动技术验证和示范项目建设、制定绿色产品和碳足迹核算等标准，保持我国相关技术和产业走在国际产业发展的前沿。另一方面，加强我国低碳技术和产品输出，开拓新的国际市场。加强低碳转型方面的对外援助，依托“一带一路”绿色发展国际联盟，推动“小而美”的低碳援助项目，解决相关国家能源贫困和气候危机双重挑战，帮助“一带一路”共建国家实现低碳转型，支持相关国家引进我国低碳技术、购买我国低碳产品，开拓新的低碳技术国际市场，推动我国低碳技术和产业发展，建立我国在绿色发展中的全球领导力和影响力。

第三，关注“除碳”技术发展趋势，警惕新一代碳壁垒对我国产业带来的不利影响。当前，全球各国以推动“减碳”为重点，主要关注可再生能源项目。工业“除碳”的成本远远高于碳市场，仅依靠碳价格无法推动“除碳”技术和项目发展。“除碳”技术要求高、资金投入大、发展相对滞后，但是碳清除是碳达峰走向碳中和的重要依托，反映了全球绿色低碳转型的发展趋势。欧美在碳捕集技术领域已经形成了一定的技术和产业优势，新的碳减排体系将加速相关技术和产业发展，进一步巩固其先发优势。此外，需要警惕欧盟可能借助碳清除领域的规则标准话语权，推动以碳排放为核心的绿色贸易壁垒升级换代，重点围绕“除碳”议题，打造新一代碳壁垒。