一、问题的提出与文献回顾
伴随信息化和数字技术的发展，以大数据、人工智能等新兴信息技术来采集、分析和处理繁多的政务数据，根据结果来识别、判断、解决问题成为基层治理路径的新选择。技术要素融入，数字技术赋能也激发了基层治理的新能量。然而，在基层数字化过程中涌现的“数字形式主义”问题如同毒瘤，致使基层“数字赋能”演变为“数字负能”，严重阻碍基层治理的数字化建设。近年来基层数字形式主义层出不穷，如竞相开发种类繁多的政务App，建设华而不实的技术平台、微信和QQ等工作群不分轻重缓急的“信息轰炸”、脱离实际需求的数字化基建项目等，不仅让基层干部和工作人员疲于应付，也让基层群众叫苦不迭。基层数字治理是为了推进数字治理资源下沉基层，提高基层数字化政务服务效能，推进基层治理数字化转型。而在推进基层数字化过程中，部分基层地区的数字治理，将“屏幕”变为“屏障”，将“痕迹”当作“政绩”，试图用简单的数字“痕迹”手段代替实质的数字治理目标，致使基层陷入“数字形式主义”的窠臼，产生“指尖上的形式主义”。
“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”基层数字形式主义加重基层的数字负担，损害基层政府形象和公信力，也削弱基层治理的效能。基层数字形式主义的产生错综复杂，包括监督考评机制的不完善、政绩观的扭曲、留痕主义的泛滥、数字化应用能力的欠缺等原因。在基层减负的背景下，中央多次明令遏制“形式主义”的蔓延，采取合理的数字建设工作考核、加强对留痕主义的惩治、提升数字化应用能力等措施，强调让基层实现真正的数字工作“减负”。2023年12月，中央网络安全和信息化委员会印发了《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，提出从总体要求、强化建设管理、强化使用管理、强化安全管理、强化组织保障五个部分来防治“指尖上的形式主义”。该文件印发后，中央网信办还会同相关单位建立健全“指尖上的形式主义”问题发现、案例移送、责任协同等机制，全方位遏制数字化背景下的形式主义问题。然而，久治难愈的基层数字形式主义给基层治理戴上新的枷锁，让基层在松绑减负问题上举步维艰。在聚焦基层减负背景下，中央多次强调对数字治理形式主义问题进行规范和防治，为何基层数字形式主义依旧屡禁不止？如何纾解基层持续蔓延的数字形式主义？这些问题的解答，是对破解当前基层数字形式主义问题的重要回应。
数字形式主义伴随数字化的推进，逐渐成为学界研究的焦点。对于数字形式主义的认识，多数学者主要是从“互联网+形式主义”的引申或者被描述为形式主义在“数字治理”领域的一种表现。当前，关于数字形式主义的概念尚未达成学界共识，不同学者基于不同视角作出了诠释，并围绕以下三方面展开了广泛讨论。一是关于数字形式主义的表征与类型，有学者指出，在基层社会治理中，数字形式主义的外在表征呈现为留痕管理、载体依赖、虚拟政绩，其类型分为向上完成任务式数字治理形式主义，组织间政治联合体数字治理形式主义，向下考核激励式数字治理形式主义，而公共部门数字化转型中的数字形式主义，需要特别关注的类型主要是争议型、执行扭曲型、“迎合-展示”型和冗余型。二是关于数字形式主义的生成逻辑与归因，有学者指出，基层数字形式主义的生成逻辑分为行政压力传导、目标考核压力传导和竞争性压力传导，在制度遵从视域下可归因为行政制度催生、个体认知触发、组织环境助推与集体行动偏向。三是关于数字形式主义的治理策略及具体路径，学者们提出构建可控性、可调适性、网格化的“党政嵌入式韧性治理”模式，采取“价值-制度-技术”协同演进的立体治理模式，搭建整体性五维治理模型——“理念-功能-结构-机制-技术”以实现整体性智治，探索具体路径包括合并碎片化的互联网平台、吸纳多元化的治理主体、构建立体化的考评体系、优化数字化的办事流程。
综上所述，学术界对基层数字形式主义的研究，已经取得了一定的研究成果，从广度和深度的不同视角扩展，对基层数字形式主义的进一步研究具有借鉴意义。然而，当前学术界对基层数字形式主义的研究相对零散，相关研究不够全面，尚存在较大的研究空间。已有研究多数采用文献研究法，较为笼统地罗列数字形式主义存在的表征、原因及防治措施，缺少一个基本的理论分析框架，也缺少其他案例研究方法的进场。这就造成不同研究对数字形式主义的概括存在相似之处也存在不同之处，且都缺乏事实性证据的有力支持。对此，将尝试基于理性选择制度主义理论，搭建基层数字形式主义“制度-行为”的分析框架，并选取中央纪委国家监委网站公开通报的8起典型案例，解析基层数字形式主义的表征，考察基层数字形式主义的归因，并提出相应的消解路径，以期遏制基层数字形式主义的进一步蔓延。
二、理性选择制度主义的行动逻辑：“制度-行为”的分析框架
理性选择制度主义的研究起点是应对集体行动的困境，即个体在追求自身利益最大化的过程中，可能引发集体层面的非理性结果。基于此，借鉴理性选择制度主义的学理阐释，构建针对基层数字形式主义的分析框架，该框架着重探讨“制度-行为”的互动关系，关注制度如何塑造个体行为，以期深入了解基层数字形式主义现象的本质和规律。
（一）理论基础：理性选择制度主义视角下的“制度-行为”研究
理性选择制度主义是新制度主义学派的一个分支，兴起于对行为主义和理性选择理论的批判与反思。它将理性选择理论和新制度主义经济学相结合，探究行动者在制度的约束下如何实现自身利益的最大化。该理论借鉴了新制度主义经济学中“理性经济人”的假设，认为个体具有自利性、有限理性和利益最大化原则的特征。同时，行动者的行为既受利益最大化的驱动，也受制度框架的制约。尽管理性选择制度主义特别关注个体在特定制度环境下的行为选择，但是也重视个体行动者的选择如何影响集体行动者的决策。理性选择制度主义致力于分析，在理性选择的行为预设下，哪些因素能够激发集体行动的多种形式，并重点关注选择性的激励、策略性的互动以及特定的制度作用。理性选择制度主义将制度作为理性与集体行动共同作用的结果，在这种情况下制度变迁就有了更好的理解，制度变迁能够基于收益最大化与集体行动原则来预测其演变。制度最核心的是法律和宪法，制度不仅能制约人类的行为，还能诱发特定的行为。理性选择制度主义试图从制度如何影响行为的视角，考察在制度的制约下行动者之间如何进行互动，以及这种互动对制度会造成何种影响。作为理性的行动者，为寻求自身利益最大化所作出的行为选择，就是最好的选择。当行动者在追求自身利益最大化的过程中，会根据不同的制度安排选择不同的行为策略，从而对制度的形成和变迁产生影响。
理性选择制度主义以制度为变量，考察行动者在不同制度环境下的行为选择，并关注在行动者理性选择中，制度会如何发挥约束性作用。具体而言，制度是在一定的社会范围内每个人必须遵守的行为准则或者规范，制度对于行动者的行为选择和行为动机具有直接影响，制度通过塑造行动者的行为来影响政治、经济、文化和其他社会活动。人类社会基本制度的建立是为了创造出动力和约束的结构，以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为。由此，行动者不可避免地面临制度的约束，从而产生不同的行为动机和行为偏好。由于基层数字形式主义的产生具有各层级行动者“共谋行为”的因素存在，这种“数字形式主义”的产生也可以被视为“集体行动逻辑”的表现，而“集体行动逻辑”是理性选择制度主义中成就斐然的分析路径。因此，在理论的选择上，把理性选择制度主义当作核心理论范式去解释，用于分析基层数字治理中的“数字形式主义”问题具有一定的理论适切性。
（二）研究框架：“制度-行为”的分析要素
理性选择制度主义不仅有规则和规范，更重要的是它的制度图景中有清晰的行动者，在偏好的来源和个人利益的界定方面都颇具特色。盖伊·彼得斯(B. Guy Peters)将理性选择制度主义的基本假设分为三个方面：一是个体行动目标为实现个人效用最大化；二是制度为个体行动提供特定的活动范围；三是大多数个体对制度（激励或约束）能够作出理性反应且反应方式相同。基于此，“制度-行为”分析框架将立足于理性选择制度主义的基本假设，通过“制度”与“行为”的互动关系分析制度对行为的影响，探究基层行动者面对制度的激励与约束，会作出何种行为选择，以及这种行为选择如何符合自身利益最大化，从而明晰在制度框架下，各行为体如何通过各自的行为方式，造成基层数字形式主义的生成。
具体而言，“制度-行为”的分析框架离不开以下四个要素。一是制度设计。现有的行政体系和制度结构，塑造了基层的行政环境，且这种行政环境带有“纵向施压”与“横向竞优”的特点，并通过激励制度安排来制约基层行动者的行为。二是制度实施。制度实施的环境容易受到包括观念、文化、意识形态、行为规范等在内的非正式制度的影响。由于权威体制与有效治理的矛盾，对于既有的行为规范或者习惯容易形成错误的“路径依赖”，导致治理低效率。三是行为动机。受到“约束”与“激励”的影响，行动者的行为动机容易产生异化，作出非理性的行为选择。四是行为偏好。行为偏好是指行动者在实施某种行为时的心理倾向。由于行动主体的不同利益取向和行动的差异化，造成多元化的行动结构。在共谋行为与层层加码的矛盾下，以及制度的约束作用，让行动者的行为偏好容易发生扭曲。
“制度-行为”分析框架的核心含义在于聚焦“制度-行为”的互动，这种互动不仅强调双方的互动性，同时也包含双方存在“嵌入-吸纳”的关系。制度制约着行动者，行动者也在诠释制度。不过，制度对行为的约束常常是模糊的，这种模糊或许有益于制度。“制度-行为”的分析框架将行动者作为分析的核心，并将行动者的行为置于复杂的制度网络中，认为行动者的行为受到制度的约束。而基层数字形式主义是在基层的数字治理过程中，受到行动者行为和制度要素的双重作用，导致目标和结果发生偏离，对基层数字形式主义的分析也需要考察行动者的行为和制度双重因素。具体而言，“制度-行为”的分析框架包含“制度设计-制度实施-行为动机-行为偏好”的具体逻辑（参见图1）。
三、基层数字形式主义的案例呈现与表征分析
基层频繁出现的“文山会海”“过度留痕”“花式检查”等现象难以消弭，并开始涌向数字治理领域，造成基层数字形式主义的滋长蔓延。基于中央纪委国家监委、中央学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育领导小组办公室、中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室等官方网站或者官方微信公众号公开通报的加重基层负担的8起涉及数字形式主义的典型案例，分析基层数字形式主义的表征。
（一）基层数字形式主义的典型案例呈现
近年来，中央相关部门陆续公开通报多起“整治形式主义为基层减负”的典型案例。根据中央纪委国家监委网站数据，自党的十九大以来，截至2022年8月底，全国纪检监察机关共查处形式主义、官僚主义问题27.3万个。在通报的相关案例中，不乏涉及“指尖上的形式主义”或“数字形式主义”的相关案例。根据中央纪委国家监委网站等公开通报的基层形式主义案例，整理出8起涉及基层数字形式主义的典型案例（参见表1）。
相关案例选择的理由如下：其一，权威性。表1选取的8起案例都曾在中央纪委国家监委的官方微信公众号，或者官方网站公开发布过，无论是案例的渠道来源还是涉及的具体事例，都是基于官方权威的全国公开通报，涉及案例也具有透明性。其二，典型性。形式主义在基层数字治理环节几乎无孔不入，中央多次重申对形式主义的整治。相关部门每年公布数量众多的形式主义案例，并选取典型案例进行集中通报和具体内容通报。表1的案例选取涵盖全国不同地区，包括浙江、云南、湖北、贵州、广东、安徽、黑龙江等不同省份，主要涉及基层治理中数字相关的不同领域，具有一定的代表性和广泛性。
（二）基于案例的具体表征分析
通过对8起基层数字形式主义的典型案例分析，发现基层数字形式主义呈现出，数字工作规划重“理想”轻“现实”、数字工作执行重“留痕”轻“留心”、数字工作任务重“外在”轻“内在”、数字工作考核重“加码”轻“减负”的表征。
⒈数字工作规划重“理想”轻“现实”
在数字化过程中，基层行动者受到多层级信息梗阻的因素影响，削弱了相关任务纠偏的可能性，造成在具体的数字工作规划中，过于强调理想化的目标和愿景，却忽视了实际情况和现实条件的约束。具体表现为，一方面，理想化目标在实际操作中执行难度较大，缺乏灵活性；另一方面，相关规划目标过于宏大，超出了实际资源和能力范围。在表1案例5中，中国工商银行广东韶关分行结算与电子银行部，以督促各支行重视对公拓户工作为由，在相关工作中盲目追求“理想化”的手工留痕数据，不顾“现实”中下属支行工作人员耗时耗力的条件约束，强制要求下属支行每日手工统计上报系统提取生成的数据。基层工作人员本可以直接从系统提取生成的数据上报，然而重复的“手工填报”要求却在走“形式主义”的过场。这种涉及工作量较大，缺乏灵活性的要求，不仅在现实中执行难度大，也明显给基层增加了工作负担，耗费基层工作人员的时间与精力。基层偏向于完成短期内容易实现、可以量化评价、能得到领导注意并彰显政绩的考核指标，而不是依据有利于治理目标实现的优先级采取行动。基层对数字工作规划好高骛远，实则与现实脱节，即数字工作规划重“理想”轻“现实”。在案例1中，浙江省平湖市医保局提出医保电子凭证平均结算率在当年9月份达到40%的目标，这一目标的规划不仅脱离现实，忽略当前的人力资源和时间的限制，也没有深入群众中展开电子医保需求的调研。该医保局通过懒政、怠政、庸政的做法，胁迫辖区的医疗机构完成脱离“现实”的目标。数字工作“减繁”变成了数字工作“减法”，不切实际的时间线过于紧凑，也没有预留出缓冲的时间。最后导致辖区内各基层医疗机构通过虚增门诊科室、虚假刷单等方式提高电子凭证平均结算率。在理想化情况下，医保电子凭证平均结算率40%的目标，是为了提升医疗保险的效率和便捷性，促进相关医保数据的管理，但在现实工作中，繁琐的程序和规则压力却加压到基层行动者身上。制度压力的延续和激励不足的双重矛盾，让行动者作出了以“形式主义”来避责的冒险性选择。
数据来源：根据“中央纪委国家监委网站”公开通报的加重基层负担的多起形式主义典型案例整理而成
⒉数字工作执行重“留痕”轻“留心”
虽然“痕迹管理”在基层行政体制运行中屡见不鲜，但在数字技术的加持下，在数字治理领域衍生出了一种新型的数字形式主义。上级政府通过数字化的留痕来管理下级，数字工作在执行的过程中重“留痕”轻“留心”，而下级政府也只能通过创造无数的数字“留痕”来迎合应付上级。上级习惯性地以数字层级填报的方式给下级分配任务，从而形成了一种数字上的行政发包关系。在数字行政发包中的分工，会造成上级对下级的责任分摊，上级“数字行政发包”的任务越重下级的负担越大，逐级传递到基层后，基层填报的数据或将成为上级“督办”“督查”的凭证。数字技术在基层治理中的应用，本意是为了加强便捷化和效率化，但落实到基层环节后，演变为“数字痕迹主义”泛滥。在案例6中，湖北省松滋市洈水镇有的村干部被考核所累，一门心思忙于应付各种政务App打卡学习的“留痕”，导致没有闲暇时间“留心”群众所需所急。政务数字打卡任务多、消息多、检查多、考核多，每月安全检查还要拍照上传，这种“拍照式留痕”让基层干部苦不堪言。最终的结果，就是让基层“痕迹管理”演变为“痕迹形式主义”。基层在数字治理工作中，将“留心”与“留痕”本末倒置、主次不分，为了迎合上级出现的“数字留痕”行为，扰乱了基层数字治理工作，让基层沦为数字形式主义的“秀场”。在案例2中，毕节市农业生态环境与资源保护站搞过度留痕，在省农业农村厅提供的《农村户厕入户摸排表》基础上，除了要求基层上报调查表和相关数据，还要求上传农村户厕整改前后的照片，以照片“留痕”的方式层层加码，给基层增加负担。该站在“农村户厕入户”工作中不“留心”，试图借助照片的电子形式过度“留痕”。当形式化的数字工作取代了实际的数字工作需求，形式变成阻碍数字化转型的负担，就会造成数字形式主义。
⒊数字工作任务重“外在”轻“内在”
在科层制的压力型体制中，基层不仅面临着正式制度的制约，同时还面临着约定俗成的行为准则与价值规范等非正式制度层面的“软约束”。基层数字化转型过程中出现的数字工作任务重“外在”轻“内在”的表征，其一是表现为过度依赖量化的指标来衡量工作成效，追求短期内的成果；其二是为了组织形象发布不解决实际问题的任务，追求完成工作本身而不是工作完成带来的实际价值。在案例8中，齐齐哈尔市在参加“点赞中国城”公益活动中，不仅要求各县、各单位通报点赞数量排名情况，还提出了参与率不能低于总人口10%的不切实际要求。该市过度关注外在上易于量化和展示的“点赞指标”，忽视了“点赞中国城”活动的核心目的是为了助力城市形象建设与增强全民互动。强制发派的“点赞指标”只是在数字上提升齐齐哈尔市的“点赞中国城”活动排名，缺少“实质”行动去提升城市形象，则容易造成“数字形式主义”。在案例7中，安徽省滁州市定远县医保局在学习使用“学习强国”中搞积分排名，并通报约谈相关干部，则属于为提升组织形象发布不解决实际工作的任务，盲目追求提高“学习强国”积分排名。这种“比学超赶”和片面追求积分的形式主义倾向，对于实际工作的推动并不明显。实际上，“学习强国”平台的学习有助于让党员干部加强政治理论武装、进行知识更新，改善知识结构、拓展知识视野。然而，定远县医保局的强制要求让党员干部为了积分而学习，不注重学习的“内在”，只为了刷分比排名的“外在”功夫。治理领域内工具理性的扩张具有完整的行为模式链条，科层制政府在目标上追求经济绩效和社会稳定，但在手段上却呈现出程序化和技术化，缺乏回应性和灵活性。由于缺乏对灵活性的关注，虚于应付，实质性的数字工作任务只看重“外在”忽视了“内在”的重要性。长此以往，基层已经产生了让“数字形式主义”生根发芽的肥沃土壤，难以阻止“数字形式主义”继续蔓延的步伐。
⒋数字工作考核重“加码”轻“减负”
我国现行的权力运行空间，几乎是越到基层可支配的权力越捉襟见肘。基层政府权小责大，面临“事权下移，财权上移”的问题。科层制下组织内部的工作负担越来越重，有限的决策资源过度消耗，财权难以下沉基层，而事权却频繁向下沉积，造成基层千钧重负。在晋升锦标赛作为主要的激励模式下，当上级政府提出某个经济发展指标时，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。当前，基层数字治理陷入“数据政绩主义”，“减负”变成一句空头口号，缺少实际行动。在案例3中，云南省永善县政务管理服务局对基层的情况缺乏明确的了解，盲目搞不切实际的数字工作指标，将“138万件”的任务指标分解到各乡镇、县直相关部门。殊不知，其基层部门会将数字工作目标层层加码，任务要求不断叠加，完成时限层层压缩，让这种逐级的“传压”变成逐层的“增压”。最终在基层行动者合力的作用下，完成了“138万件”的任务指标。基层不断泛滥的各种数字工作考核，严重阻碍了基层的“减负”工作。尤其是上级部门将各种数字化转型中的工作和考核相挂钩，相关的数字工作考核不仅没有实效，也难以反映基层数字治理工作的实际状况。在案例4中，麻城市城管执法局户外广告设置管理办公室，在“迎七一”微视频网络评选活动中，打着市城管大会战指挥部的旗号，违规要求基层单位投票，并且将投票的情况纳入常规工作考核之中，给基层增加了负担。重“加码”轻“减负”已经成为基层数字治理工作的常态，“数字赋能”变成“数字负担”，让基层数字“减负”变得困难重重。致使基层越“减”越“负”，甚至让基层“减负”变为另一种“减负形式主义”。
四、基层数字形式主义屡禁不止的归因
基层数字形式主义屡禁不止的归因十分复杂，不仅是简单的制度性因素，但无论多完善的制度都会因为执行主体的意愿不强而流于形式。因而在充分考虑制度性因素之外，行动主体采取的行动不容忽视。基层数字治理是基层数字技术与治理深度融合的产物，对基层数字形式主义的分析，难以绕开对基层治理制度维度与行为逻辑的探讨。
(一）制度激励弱化：激励制度安排下的“效率降低”
道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）认为，“制度是一个社会的博弈规则，是人为设计的、塑造人们之间互动关系的约束，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励”。同时，他也进一步指出，制度主要包括正式制度、非正式制度和制度的实施。基层的行为模式与上级的激励制度安排具有密切的联系，上级也倾向于通过制度设置加强对基层的管理。我国自上而下的行政激励主要分为两种类型，即强激励与弱激励，其中强激励是以上级收权为前提，会导致基层治理自主性的不足；弱激励是以上级放权为前提，会造成基层治理的盲目性。在数字化转型过程中，基层由于环境和目标的变化，相应的激励方式也在发生转变。基层往往面临着指令下放、责任下移的“强压力”，考核繁重、权限较小的“弱激励”，在“强压力-弱激励”的制度安排下，基层逐渐失去治理的活力，选择以形式主义的方式来简单应付，以留痕主义的方式来随意敷衍。由于基层的治理资源有限，制度的激励逐渐弱化，在数字化转型的治理中多数情况下处于“弱激励”的环境。这种弱激励容易造成赏罚不明的现象发生，对数字工作任务的考核相对宽松，因而对基层的考核结果很难与基层行动者的晋升或者待遇相挂钩。原本的强激励被口号式的传达所替代，在执行中难以发挥实际效应。由此，基层行动者受“弱激励”的影响，会导致其行政效率低下。在数字治理行动中，具体表现为基层行动者选择机械地完成数字化流程，只追求形式上的合规，却不管实际的成效。此外，由于我国特定的目标管理体制，导致压力层层加码下沉到基层。上级对于数字化转型中的目标制定，忽视了基层的实际情况，数量化分解和指标化执行的任务分配方式，只会增加基层的负担。而基层承受着“强压力”和“弱激励”的双重负担，倾向于完成最低限度的要求，助长了“数字形式主义”的蔓延。
(二）基层运行内卷：数字制度实施的“脱轨狂飙”
理性选择制度主义以制度作为分析的核心，关注制度对人的选择行为的影响。不过，理性选择制度主义视域下的制度不仅包括正式制度，也包括非正式制度。诺斯通过研究不同社会的制度变迁和经济发展的关系，认为当选择的制度变迁路径是正确的，那么经济和政治制度的变迁可能会进入良性循环的轨道，并让制度得到迅速的优化；反之，就会沿着最初选择的错误路径走下去，导致制度陷入无效率状态中。当基层数字治理行动者对数字制度实施形成了错误的“制度变迁”路径，就容易让制度陷入“无效状态”进而产生“数字形式主义”的问题。在分工分层的权责体系中，由于非人格化的人事行政等规范，容易让基层的组织运行产生“走范式”丢“新意”的路径依赖、强“迎合”弱“作为”的形式主义，以及重“痕迹”轻“功绩”的痕迹主义。上级相关数字制度和文件，到了基层实施环节，由于基层日常运行和管理“内卷化”，导致实际制度实施的“脱轨狂飙”，表现为放大预期目标、加快完结速度和应付式留痕，试图以“痕迹”来获得“政绩”。究其原因，是基层长期从事稳定且一成不变的工作，当基层发展到一定程度又无法突破外部条件束缚时，就会陷入一种自我消耗、无效重复、难以突破创新的运行模式之中，呈现为治理效能低下和留痕主义，进而陷入基层运行的“内卷”之中。从“权威体制与有效治理”间矛盾的角度出发，基层通过与上级的共谋，以各种变通的方式来完成任务，但在政策执行过程中，各地做法在不同方向上的实践可能会越走越远，最终造成政策的偏离。这也是数字治理相关制度和政策在基层落实实施的层面，容易发生“脱轨”的缘由。
(三）责任向下转嫁：数字行为动机的“潜在异变”
理性选择制度主义认为，追求利益最大化是行动者的基本出发点和行为动机。在制度环境下，激励和约束是行动者理性决定的重要前提，理性的行动者会寻求利益最大化策略。在基层数字治理中，基层行动者容易受到“约束”与“激励”的制度规约影响。当前，我国中央对地方的激励方式多种多样，其目的是旨在提升地方的治理水平，并促进地方的全面发展。总体上，最常见的激励方式主要分为两种，一是以官员晋升制度为主的政治激励，二是以税收分成制度为主的经济激励，而约束方式主要表现为问责机制。问责制是基于对行政权力监督与行政责任追究的一种约束型制度，在问责制下衍生的集体问责方式，让基层行动者容易产生避责心理，做出避责的行为选择。然而，当前我国的问责制度还处于不成熟阶段，存在问责泛化和滥化、问责不精准的问题。过长的问责链条容易导致责任主体产生模糊性，并让组织陷入有问责却无回应的境地。问责制度的缺陷导致在实际运行中存在明显的局限性，当基层数字治理出现问题时，会因党内问责、监察问责和行政问责制度衔接不畅，造成具体问题泛化、形式化、虚化等不良现象。层级高的部门可以为自身预留较大的权责选择空间，并倾向于将责任转嫁给下一个层级的行动者，以规避自身可能承担的风险和责任。在组织制度性和组织晋升性的双重压力下，行动者的行动偏好以晋升为目的，以求稳为保底，趋向于避责的行动逻辑。上级部门将繁杂的数字治理政策与文件传达基层，当基层产生数字形式主义的根苗时，上级不仅难以妥善解决，反而借助问责机制，通过问责基层代替问责上级，以问责一般干部代替问责领导干部，造成了基层行动者人人自危，反而加重了基层数字形式主义的蔓延。
（四）行政考核加码：数字行为偏好的“以身试法”
理性选择制度主义坚持“理性经济人”的假设，认为人是理性的，人的逐利行为受到制度给定行动者的激励和约束条件影响。然而，理性个体的综合决策也有可能产生非理性的集体选择。即便是受到制度理性的制约，基层数字治理行动者也未必会产生理性的行为选择，行动者的策略性选择和行动边界有时是含糊不清的。在正式制度与非正式制度的共同作用下，有限理性行动者的行为偏好会有不同的侧重。基层行动者的不同利益取向和行动的差异化，导致基层制度运行面临多元化的行动结构。基层是行政权力运行的末梢，面临着“权小事多”和“人少责大”的治理难题。基层行动者往往疲于应对上级的考评工作，难以有效平衡“上面千条线”与“下面一根针”的关系。在“纵向施压”与“横向竞优”的制度环境中，基层行动者的行为偏好发生了偏离，对数字形式主义选择“以身试法”。即便发生了“数字形式主义”的行为，最后的惩罚也在可接受范围之内。“铁饭碗”的高枕无忧让绝大多数基层行动者相信，只要不犯原则性错误、不违反工作纪律就不会轻易被辞退或者裁员，这也让他们在“数字形式主义”问题上铤而走险，明知故犯。周雪光提出了“共谋行为”的概念，用来概括下级政府与直接上级政府联合起来应对更上级政府这一非正式行为。在治理过程中，基层政府会出现“层层加码”和“共谋行为”这两种相互矛盾的政府行为。在治理环节，数字治理资源的下沉，时常伴随着自上而下的考核指标的加码。各级政府都试图通过增加考核力度和推动治理资源下沉的方式，来解决基层的形式主义问题，但往往事与愿违。
五、基层数字形式主义的调适路径
与传统的形式主义相比，数字形式主义具有隐蔽性和多样性，更加难以识别和防范。从现实的角度出发，数字形式主义的出现并不是偶然性事件，而是诱发于一定的制度环境之中。因而有效破解基层数字形式主义之困，需要立足于“制度-行为”的逻辑基础上。
（一）制度反思：基层激励制度的落实强化
盖伊·彼得斯在区分了八种新制度主义理论形态后，指出理性选择制度主义把制度界定为是规则和动机的集合，制度构成个体行动的“政治空间”，由此制度的约束和个体的行动获得了明晰的分析联系。理性的个体行为会产生集体理性，但是若没有制度规范的制约，可能会导致集体行为的非理性。认识到制度具有约束行动者行为的能力，为理性选择分析提供了一个探究制度设计的重要入口。通过策略为行动者提供足够的激励，有助于将政策的价值转化为行动者的目标，从而让政策取得一定的成效。
一是要构建面向数字治理的基层激励机制。基层缺乏有效的“激励机制”又要面临强大的治理压力，让基层逐渐失去活力。基层在推进数字化转型过程中，应构建面向数字治理的基层激励机制，明确“强激励”与“弱激励”对应不同的数字工作，综合考虑物质激励与非物质激励、个人激励与集体激励、长期激励与短期激励相结合。
二是对基层数字化转型过程中易考核的工作进行“强激励”。“强激励”主要有两种类型，即正向强激励和负向强激励。在推进数字化转型中，基层涉及的治理事务十分繁杂。对于考核性比较强的工作，如容易量化、有具体完成标准、目标明确的数字治理工作，可以采取“强激励”的措施，通过考核优胜者进行“正向强激励”，以提高治理的效率，推动相关工作的落实。对于未完成重要工作的基层行动者，给予“负向强激励”的相应惩罚。
三是对难以施加激励的工作，让基层治理保持适当的自主性。在数字化过程中，基层必然出现难以进行考核或激励的治理工作，如果强行进行“激励”，就会衍生出更多的“数字形式主义”，甚至大量的数字造假行为来应付工作。基层主要负责治理相关工作的政策法规执行，以及上级分派的任务，虽然工作的内容、范围和流程相对明确，但是基层在一定的范围内具有适当的自主性。要尊重基层治理的自主性，不能强行将数字化过程中难以考核的工作纳入考核或者激励范围。
（二）执行提升：基层数字执行力的回归正轨
理性选择学派假定了一个行为因素，即个体效用最大化的存在，并指出个体效用最大化将导致一些功能失常的行为，产生集体行动的困境，例如搭便车和逃避责任。规范能够制约个体行动者，进而塑造集体行动者的选择偏好。行动者作为各种赏罚措施的实施对象，当规范限制某些行动时，表现为否定性的反馈，当规范鼓励某种行动时，就表现为肯定性的反馈。约束性决策的制定和执行机制对于制度的成功是关键，如何在基层落实数字执行力对于基层数字治理也至关重要。然而，制度单纯的静态约束难以激活基层的活力，反而容易在执行过程中失真。这就要求发挥制度的优势，在制度可行性的基础上，通过正向激励与约束，规制好制度执行的方向。
一是对数字治理相关制度实施碎片化整合，以实现数字治理执行力的提升。在数字化转型过程中，基层出现的执行环节碎片化让相关制度实施的过程难以协调或不连贯，并会引发制度执行结果的内耗和低效。提升数字相关制度执行力的效度，关键在于提升制度设计的能力、方法和手段，将碎片化的数字治理相关制度进行整合，实现从粗放式、碎片化、模糊化走向集约化、精细化和科学化。
二是重塑基层的价值理性，以提高基层行动者的数字治理效能。通过重塑基层的责任精神、使命精神、自律精神，让基层数字治理从工具理性过渡到价值理性，从注重“留痕”转变为注重“留心”。重塑基层的使命感和责任感，从根本上摆脱“官僚主义”和“数字形式主义”的形象。此外，通过价值重塑可以扭转基层运行“内卷化”的倾向，改变基层“法不责众”的侥幸心理。
三是培育基层行动者的数字素养，营造基层积极向上的数字工作作风。培育基层行动者的数字素养，有利于在实践中提升其数字化适应力、数字化胜任力和数字化创造力，让基层行动者有能力把控基层数字治理方向。在具体实践中，通过对基层干部的数字知识培训，提升基层干部的数字化思维和数字化技能，让基层干部坚持“为人民服务”的政治底线，提升对辖区的数字化感知，提升对数字化治理的适应能力，营造积极向上的数字工作作风。
（三）动机纠正：问责容错机制的弹性空间
埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出了“行动舞台”的概念，用来分析、预测和解释制度安排下的行为，行动舞台包括一个行动情境（action situation）和该情景下的行动者。人是具有目的性和责任感的行动者，但是人的行动并非总是合理的。如何通过制度约束行动者的行为，是纠正行动者动机“潜在异变”的关键。
一是建立制度执行的容错机制，完善问责补偿机制。适当的容错机制能够快速激活基层的“活力”，规避虚假的数字形式主义，改善制度和机制上的“短视性”问责。具体而言，通过明确问责的主体、梳理问责的要件、规范问责的方式，形成一种精准的“靶向问责”。然而，仅有问责不足以纠正基层行动者的行为动机，还要有适当的问责补偿机制。通过荣誉或者实质激励相结合的方式，给予基层数字治理行动者不同方式的补偿，注重问责和激励并重的原则。
二是制定相应的数字治理“权责清单”，全面规范基层数字权力运行的规则。在推动数字治理资源下沉基层的过程中，要厘清基层与上级政府的权责关系，明确基层的“权责边界”，明晰基层的责任内容。防止上级对基层数字工作任务指派政出多门，或者对基层问责泛滥。从“预防—过程—结果”的视角出发，建立全过程的问责机制，避免出现权责失衡，以及重“问责”轻“容错”的问题。尤其是要制定相应的“权力清单”和“责任清单”，让基层拥有适当的权力和资源，又明确相应的责任和担当，以推进基层事权、财权与组织资源的统一。
三是数字预期目标的适度重置，给予基层行动者动机纠正。让行动者有明确的数字治理行动目标，能够有效评估自身数字治理行动的效果，并促使行动与利益导向保持一致。纠正变相的“数字留痕”考评，是激活基层数字治理的重要前提。上级部门要适当降低对基层数字目标的预期，减轻基层数字负担，防止基层通过各种“数字留痕”的形式主义来应付上级检查。
（四）行为塑造：数字行为偏好的赋权调节
詹姆斯·科尔曼（James S.Coleman）借用经济学中“合理性”的概念，构成理性行动者的基础，并认为对于行动者而言，不同的行动有不同的效益，而行动者的行动原则可以表述为最大限度地获取效益。在行动相互依赖的方式中，有一种是集体权利的建立，即通过赏罚分明的各种规范对行动者的行动实行社会控制，这种规范一旦建立，就像“游戏中的规则”一样，由系统中的行动者相互监督执行。制度支配着行动者的行为，规范行动者的行为方式选择，影响利益分配和社会资源配置效率。适当的激励机制，是行动者产生行动动机的内在推动力。如何调动基层官员的积极性、主动性和创造性，是横在制度创新面前的一道难题。
一是上级行政部门在控制权上要给予基层适当“赋权”，通过下放数字治理权力资源来塑造基层行动者的行为。上级行政部门要积极考察基层运行实际状况，根据基层行动者的行为偏好进行赋权调节。将数字危机处置权、数字督查考评权和数字综合执法权等权力适当下放。在“上级放得下，基层用得好”的原则上，可以确保基层行动者在动态调整中协调自身的权责一致。
二是上级行政部门要优化数字治理绩效考核机制，给予基层合理的数字绩效考评空间。上级行政部门既要关注数字结果导向，也不能忽视基层数字治理的过程努力。推动基层数字治理工作流程的简化，减少不必要的重复数字表格和数字沟通成本。此外，还要赋权基层群众适当的数字考核话语权。基层工作好不好，群众满意是标准。对基层数字工作的考核评估，也应该适当过问群众的意见。
三是无论上级还是基层行政部门都要厘清数字技术边界，不能将治理内容盲目绑架到数字技术上考核。当前，数字技术的发展还未先进到可以取代人的一切治理行动能力。在数字治理实践中，基层干部不能盲目通过各种App、数字技术平台等收集到的数据，来轻率判断基层群众的实际治理需求，也不能过度依赖各种数字平台建设来替代深入群众反馈群众意见的调查研究。
六、结论与讨论
基层数字形式主义为何越纠越多？最根本的还是这种“压力型体制”的特定政府工作模式，无法从根本上进行变革或是创新。特定的政府工作模式一旦进行创新，并将牵一发而动全身，其中的成本和责任谁来承担？基层数字形式主义问题与“制度—行为”关系密切相关，考察基层数字形式主义的归因，其中制度的因素也不容忽视，既有“约束”与“激励”的制度规约，“顶格管理”与“一票否决”的制度规范，也包括“纵向施压”与“横向竞优”的制度环境。数字形式主义扎根于数字治理的各个领域之中，其产生的原因错综复杂，难以从根本上进行消除。数字形式主义搭载上数字化时代的快车，在基层一路畅行无阻，影响了基层数字治理的效率。与传统基层治理相比，数字治理将数字技术纳入治理环境中，打破了治理资源在时间和空间上的断隔，也加强了治理的精准化和高效化。由于对“数字形式主义”存在差异化认知，导致在基层实践中数字形式主义治理工具呈现多样化，治理方式也复杂多变。
基层在数字治理过程中过度追求数字技术的“高大上”，却忽视了实际运用的局限性，这种“技术噱头”空有其表，只是披上了“数字化”的外衣，实际没有摆脱传统基层治理的形式主义囹圄。最终落得“数字赋能”变成“数字负能”，给基层工作徒增巨大的压力。基层数字形式主义“冰冻三尺非一日之寒”，想要一劳永逸地解决也绝非易事，只能通过降低数字形式主义出现的频率，减小数字形式主义蔓延的范围，扼杀数字形式主义攀升的空间，将数字形式主义的风险和危害降到最低。在现行的“晋升锦标赛”和“压力型体制”无法得到根本改变的情况下，必须给基层行动者松绑，给基层行动者“晋升锦标赛”松绑，减轻基层的行政负担，才能减少基层数字形式主义发生的频率。当然，还要避免基层的“减负”又演变为另一种的“减负形式主义”。
