近年来,随着城市化的快速推进,围绕部分社区公共设施项目建设引发的邻避冲突不断涌现,引发了学者们的广泛关注。现有关于邻避冲突的研究大多聚焦于冲突形成的原因以及后续的应对策略,还较少与韧性治理联系起来进行结构化的学理分析。如果将邻避冲突的治理维度缩小到社区,在各方利益和冲突都更易于识别和整合的条件下,韧性治理能够为邻避冲突的化解提供新的思路,更好地整合社区内部的自治力量去化解矛盾和冲突,使得矛盾冲突能够在社区内部得到解决而避免其进一步扩大为社会性事件。目前关于韧性治理的研究大多关注到了硬件设施建设和制度框架设计,但在一定程度上忽视了社区内部的非正式柔性治理机制。同时,当前的研究还大多聚焦于灾害或突发事件情境下社区韧性治理能力的短期提升,而对于社区韧性治理能力建设的长期性和全过程性关注不足。
因此,本文将从化解邻避冲突的视角出发,基于韧性治理理论,对S市L路养老院建设项目进行全过程追踪和梳理,探讨社区在邻避冲突应对中如何通过改变公众行为态度,推动政策目标的顺利实现。以往研究更多强调政府等社区外部力量在邻避冲突化解中的作用,本文基于韧性治理理论,主要聚焦社区内部力量在邻避冲突化解中的作用,对邻避冲突得以在社区内部化解而避免扩大为社会性事件的过程与机制进行解释。通过对S市L路养老院建设项目从引发公众反对到落地建设全过程的梳理和分析,本文建立起韧性治理与邻避冲突化解之间的关联,进而验证现有研究提出的发挥社区内部的治理力量作用能够提升社区韧性的观点。通过本研究我们试图回答以下问题:该邻避冲突引发的危机是如何被化解的?居委会在该邻避冲突的化解中扮演着什么角色,身份发生了怎样的转变?该邻避冲突的顺利解决是否能够提升社区的韧性治理能力?
一、文献综述
(一)邻避冲突及其治理的研究路径
现有文献对邻避冲突及其治理从多个视角展开了较为丰富的研究,已有文献主要呈现以下四种研究路径。
一是制度路径。该路径强调制度因素在邻避冲突出现及其治理中的作用。从该路径出发,有研究指出了邻避冲突风险具有技术性风险、社会文化心态风险和制度性风险的复合特征,制度因素在根本上型塑了邻避冲突风险。有研究认为邻避冲突的解决不应只聚焦于具体冲突是否化解,而应关注能否将冲突纳入制度化的途径,建构一种基于制度缓解的邻避冲突解决机制。承认、建立和利用制度结构来促进公众偏好达成一致,有助于将冲突纳入制度的框架中。有研究认为对于邻避冲突的治理体现了地方政府治理转型过程中多重制度的逻辑。
二是心理路径。该路径聚焦邻避冲突及其治理的心理逻辑展开。有研究者认为邻避事件的产生更多根源于公众面对与社区相关的、不受欢迎的发展规划时所采取的特定态度,也有研究将其解释为基于自利和非理性产生的群体性观念,认为自利不仅来源于公众对特定项目的反对,更来源于对政策执行的固有偏见和在生活中感受到的相对剥夺感。有研究指出,可以通过提供经济补偿来影响公众态度,增强公众对于建设项目利好本地的感知;也可以借助公众对地方情感的依恋倾向改变公众的排斥心态。公共设施建设引发的邻避现象逐渐成为城市治理的常态问题,而自上而下的“灭火式”管理思路将难以应对现实挑战。对此,有研究指出,缩小治理空间、下放治理权限可以借助地方治理者与公众在日常接触中产生的关联拉近公众与治理者间的心理距离,从而缓和公众的反抗情绪。
三是行动者路径。这一路径相对而言更聚焦邻避冲突中行动者的行动逻辑,关注对行动者决策的分析。现有研究基于动机—能力框架、结构—行动框架对邻避事件中行动者的决策进行分析。但因邻避冲突类型多样、成因复杂,现有研究暂时没有对邻避冲突化解的机制形成一致的结构化表达,主要原因在于涉及的行动者多元且变动性强、诉求因形势而变导致政府难以形成稳定的回应方式等。此外,对关键行动者的信任程度可以调节公众的地方依恋与对建设项目的消极态度之间的关系,关键行动者的参与调节了公众对建设项目可能带来的身份威胁风险感知。建构承建方的地方性身份,有助于促进公众对建设项目的认可,但也被认为需警惕公众将此视为承建方通过俘获公众来削弱社会利益。
四是身份路径。该路径注重将邻避冲突的演化过程及其治理与身份构建联系起来分析。有研究认为,随着邻避事件的演化,公众的诉求不再局限于“不要建在我家后院”,而是“不要建在任何人的后院”,这实际上体现了邻避冲突演化过程中公众身份认知的改变。在社区相关邻避冲突的化解中,冲突相关方更为明确,表达诉求的主体具有社区居民这一共同的身份,相对而言诉求更为集中,变动性更弱,同样的身份也使其在行动中具有更强的一致性和协同性。韧性更强的社区在应对居民意见分歧时往往具有更强的冲突化解主动性,通常会借助居委会或其他自治组织的力量缓和争议,促使居民在参与社区治理的过程中形成并增强以合理方式表达诉求的意识。
(二)韧性治理:化解邻避冲突的新视角
韧性治理理论为社区邻避冲突的治理提供了新的视角。韧性(resilience)这一概念较早在物理学中使用,反映物体受到外力冲击后迅速返回原来状态的特征。经由1973年生态学者霍林(Holling)的系统阐述后,韧性概念受到了工程学、管理学和生态学等多领域研究者的日益关注。此后,韧性概念也越来越多地用于社会科学领域的相关研究,并出现了“韧性城市”、“韧性社区”等概念。尽管就“韧性城市”概念的内涵还没有完全达成一致,但国际学界一般将韧性城市界定为城市系统在面对外来冲击时能够保持原状或迅速恢复到平衡状态的程度,以及快速适应环境变化的功能。而“社区韧性”则主要指社区在常态和非常态条件下,能够承受住外部干扰或冲击,从而使得社区治理功能持续发挥的能力。
近年来,大量研究集中于应急管理领域,构建了系列评估城市韧性的指标体系和模型,例如应对自然灾害的DROP模型、应对气候灾害的CDCRF模型以及针对应急管理的CCRAM模型,从不同的研究视角出发归纳了影响城市或社区韧性的因素。在社区风险治理过程中,韧性能力主要体现为以稳定性、抗逆性和能动性为核心的功能复合,并内含于社区风险治理结构的价值、制度和集体行动等层面的相互作用过程。因此,韧性能力的提升不仅需要在常态与应急状态下对社区风险治理结构进行调试,也需要在互动与合作中实现社区风险治理功能的优化。有研究指出,“韧性治理”是对应急管理系统框架的一个概括,当社区在面临外部环境所带来的压力和冲击时需要采取一系列措施来应对各类风险事件,采用“自上而下”和“自下而上”的行动策略能够培育起社区治理主体的主动适应力和变革能力,进而提升城市社区应对突发性公共风险的能力。
在我国场景下,除国外研究中普遍提到的社会、经济、物质、资源、基础设施等外部环境层面的指标外,居委会、居民、物业、业委会等社区主体层面的影响因素以及社区的共同体文化、协作氛围等内部环境层面的因素也同样会在社区韧性治理中发挥着独特作用。这为社区韧性治理研究提供了新的观察维度和分析视角。
(三)理论对话
聚焦受到邻避冲突影响的相关主体,从治理单元和治理空间的视角来区分不同的城市邻避设施建设引发的冲突,可以将邻避冲突划分为生活空间相关的邻避冲突、生产空间相关的邻避冲突和公共空间相关的邻避冲突。生活空间相关的邻避冲突主要指城市生活性场所内及其周边区域邻避设施建设引发的冲突;生产空间相关的邻避冲突指提供城市生产性服务的场所内及其周边区域邻避设施建设引发的冲突;公共空间相关的邻避冲突指由政府主导提供的基本公共服务供给场所内及其周边区域邻避设施建设引发的冲突。本文倾向于将案例细化为生活空间相关的邻避冲突,其核心特征在于社区居民对具体建设项目的不认同,影响主体主要包括社区居民及承担上级发包压力的居委会。
如图1所示,社区本身就具有一定的自治结构和政社互动关系的基础。在邻避冲突发生后,社区能够以居委会为载体发挥组织的韧性作用,通过心理补偿、行为补偿、效果补偿举措,提升居民对邻避项目的接受度。这不仅有助于社区设施韧性和居民心理韧性的提升,同时也进一步加强了社区的组织韧性。而在邻避冲突的解决过程中,社区也可以进行社区空间和外部资源的置换,并在此基础上进一步完善居民参与公共事务的制度,形成包容凝聚的社区文化共同体。最终通过邻避冲突的化解,进一步推动社区制度韧性和文化韧性的提升。
综上所述,本研究基于韧性治理理论,通过对S市L路养老院建设项目案例的过程追踪,从化解邻避设施建设引发冲突的视角出发,搭建邻避冲突与社区韧性之间内在联系的分析框架,进一步探讨城市社区在面临邻避冲突时如何化解冲突并提升社区韧性,以期为后续研究提供经验借鉴。
二、居委会邻避冲突化解与社区韧性建设的行动路径
(一)案例选择
借鉴过往研究思路,本文采取单案例归纳式方法聚焦S市L路养老院建设展开研究。养老院建设作为社区相关的邻避设施建设项目一直受到广泛关注,也因对周边社区较少利好却有多重潜在风险而往往难以在城市中心城区推进建设,通常选址于城郊或城市边缘地带。从普遍意义而言,在城市中心地带促成公益性养老院的落地施工对于相关方而言并非易事。因此,探究位于S市中心城区X区的P区飞地如何能建成P区第一座公益养老院,其意义在于从非常规事件的治理中提炼一般性的机制,梳理非常规状态下哪些因素可能发生变迁,由此探寻事件发展的基本脉络和治理的基础逻辑。
为深入刻画案例中多主体的互动过程,研究采用一手数据与二手数据结合的方式来充实案例材料。其中一手数据包括半结构化访谈与焦点小组访谈,涵盖分别面向社区居委会、社区居民、代建单位开展的7轮访谈数据;二手数据包括政府项目公告、网上信访回复等(见表1)。研究团队于2023年3-7月多次前往社区进行实地访谈,多来源的数据能够使研究素材形成三角互证,提高研究结论的可信度。
(二)案例描述
1.阶段一:矛盾滋生,居民各自成势
S市是东部沿海地区的一个大城市。W区是位于S市中心城区的一个行政辖区。W区看守所曾位于与X区相邻的L路,2011年W区与P区合并后,该地块被划入P区,成为地理位置上属于X区而实际管辖权隶属于P区的一块飞地。2017年,S市P区民政局决定在原W区看守所地块(北临X区L路,东邻T住宅小区,西邻Z住宅小区,南邻L路Y住宅小区)新建L路养老院工程项目。为了促使周边单位、居民了解该修建方案,建设方根据规定于2017年8月7日至2017年8月16日对项目进行了公示。
由于规划建设的养老院距小区居民楼最近仅6米,压缩的空间放大了居民对新建设施潜在影响的担忧。到2018年下半年养老院项目即将动工之际,同属L居委会范围的T小区与Y小区居民的反对和不满愈演愈烈:
“因为这个(养老院的)房子和居民楼最后一排基本是全部贴着的,离得太近了,居民就担心对自家房子可能有不好的影响;还有担心是不是有停尸房之类的这种,什么都担心......”(访谈记录:2023JW-1)
“然后居民还会说,之后养老院要做食堂的话,会不会把所有的排烟口设置在靠我们小区这边?”(访谈记录:2023JW-2)
伴随着反对声音来源的多样,居民也基于不同的诉求而结成不同的小群体,组建了微信群,定时定点发起“抗议”活动,反对养老院项目的进一步推进:
“居民因为反对造养老院所以一起出来站马路中间抗议,不允许人家施工,还拉横幅。”(访谈记录:2023JW-1)
“他们(居民)去信访还会告诉我们,说现在17个人上车了,要到区里去信访了,还会签名给我看。”(访谈记录:2023JW-3)
个体的诉求被迫切达成目标的愿望驱动,同相似的诉求结合,促使居民内部完成了一次诉求的收集与汇总,诉求经过整合形成日益明确的共同目标,为居委会逐一化解矛盾提供了条件。
2.阶段二:矛盾化解,居委会借势于居民
实际上,建设项目难以推进对于P区政府而言已在预料之中。P区政府曾在区内多处地方选址规划建设养老院、敬老院等项目。这类设施具有相似的特点:对于一般社会公众而言,项目的建设和运营能够产生显著的正外部效应,但同时也不可避免地会对周边社区居民带来一定的负外部效应。并且,周边社区居民时常因规则限制而被排除在受益范围内,这些设施建设对他们而言有较多隐患而无明显收益。想要让居民对一项存在风险且难以受益的建设项目达成妥协绝非易事,居委会作为连接社区居民与施工方、上级政府的关键一环,无疑成为项目推进中的重要阀门:他们既需要承接上级发包及其伴生的体制内压力,也要接受来自社区居民的体制外压力。持续增压之下,L居委会采取了两种策略来回应双方诉求。
(1)信任奠基,建构居民代表身份
面对居民反对声音,居委会工作人员采取了陪伴式沟通的方式。如果无法通过劝说使得居民停止反对,其往往就选择陪同居民一起站马路,这样既能维护秩序,也能在这一过程中尽可能地了解居民诉求,切身感受满足居民诉求的迫切性。通常结束了白天的陪伴式参与之后,居委会工作人员又马不停蹄地开始了“夜间攻坚”,通过逐一入户的沟通方式让居民平等地感受到居委会的关怀,也在此过程中了解到居民最真实的诉求。一直以来,T小区与Y小区的居民都同居委会保持着良好的关系,在一次次矛盾化解中积累的信任也日益拉近了居委会同居民间的距离:
“当时居民是对我们挺好的,他(她)们说这个事情跟居委(会)没有关系的,我们希望把诉求都跟居委(会)说,然后居委(会)帮我们去对接,建筑公司的人今天来一批明天换一批,我们都不知道该去找谁,我们肯定是相信居委(会)的,我们只要居委(会)给我们去协调。”(访谈记录:2023JW-1)
居民的认可成为撬动局面转变的突破口。在征得居民同意后,居委会在养老院项目动工前对所有可能受到影响的房屋统一进行入户检测,希望通过专业检测与评估打消居民顾虑,并为后续项目施工可能对居民楼产生的影响进行证据留存。尽管不少居民对P区政府修建养老院项目持有不同意见,但仍然愿意配合居委会工作。
(2)诉求整合,发挥代理身份作用
为了进一步消除居民顾虑,居委会协同街道一起组织开展了多场协调会,邀请居民和项目施工单位参与,共同商讨解决对策:
“我们开了很多场协调会把居民和街道这边的同志都请过来,提诉求谈条件,然后我们当时请房屋检测机构,一户一户都进去检测,只要认为自家房屋受影响的我们一户一户都要进去做好评估。”(访谈记录:2023JW-2)
建筑公司代表民政局、建设单位作出施工承诺,保证将施工时间严格控制在早上7点到晚上5点,尽可能减少对居民正常作息的干扰。考虑到施工期间不可避免会产生扬尘和噪声污染,施工单位还承诺会在做好防尘、防噪音工作的基础上为居民发放一定的电费补贴,以弥补居民因施工无法开窗通风、晾晒衣物因而需要增加屋内电器使用量而产生的额外电费支出。
为畅通居民诉求表达的渠道,施工单位在工程前期设立了专门信访室,由代理单位领导以及民政局领导进行专门解答:
“工程前期,我们会在小区设立一间信访室,接待所有的居民,每周二周四半天,居民有反馈一些意见,包括一些合理化的建议,以及对政策的一些不了解,我们都耐心地解答。”(访谈记录:2023DJ-1)
“那时候要求P区写了一张单子,说如果房屋产生任何沉降问题、开裂问题,全部由P区民政局来这里进行维修,他(居民)说他们(P区政府)是盖了章了。”(访谈记录:2023JW-1)
3.阶段三:主动作为,造势利好居民
受影响的小区具有老龄人口占比大、老龄化程度高的特征,退休居民对社区食堂有强烈的需求,但由于小区公共空间有限,目前暂时无法规划建设社区食堂,居民只能选择前往2公里外的C社区长者食堂就餐。在居民对于养老院食堂排烟口的设置提出疑虑后,居委会同P区政府的协商除了关注排烟口设置涉及的潜在隐患化解外,同时还提出了养老院食堂的使用权限问题,希望能通过协商促使养老院食堂向社区居民开放,满足高龄居民的用餐需求。
居委会也与P区政府协商后期养老院能否开放部分床位供有意愿的社区高龄居民优先使用,主动通过协商更好地盘活养老院资源来为小区特殊群体提供更便捷的服务:
“通融把我们小区也包括进去,我听说养老院原本好像只有P区有份。”(访谈记录:2023JM-1)
“然后的话我们的活动室和活动区域都是向周边的社区开放的,如果有需要的话,我们可以来进行一些活动,包括一些心理咨询。”(访谈记录:2023DJ-1)
另一方面,聚焦长期困扰小区居民的停车难问题,居委会又关注到了养老院具有的另一优势:为满足入住老人子女的探望需求,养老院项目建设规划中预留了充足的停车位。但由于子女探望通常集中于周末或节假日期间,工作日时段养老院的停车场使用并不饱和。能否允许小区居民在部分时段使用养老院停车场?居委会借此再次开展协商,在原本对居民无明显利好的邻避设施项目建设中增加了让居民受益的可能。居委会的付出与协商成效提升了居民的信任,促成了居民达成妥协:
“老太太还是比较有亲和力的,(我们)两个月工作做下来,有一天晚上她们跟我约好了,第二天她们还是全部要出去的,但是我要是给她一个台阶下,在大家聚起来的时候再劝一次,大家就不会再出来了,(我们)就这样子把养老院造起来的。”(访谈记录:2023JW-1)
至此,养老院进入正式建设阶段。
4.阶段四:启动建设,居委会持续定势
为应对后续建设可能产生的矛盾冲突,保障工程的顺利推行,民政局代建单位与居民区党支部签订了党建联建协议,与当地居委会、街道加强党建活动的沟通和协作:
“我们有一个党建共建的形式,跟属地居委(会)、街道加强党建引领上的沟通和协作,大家参加一些组织活动,包括一些社区活动。”(访谈记录:2023DJ-1)
与此同时,在创建文明城区时,建设方和施工方积极响应,按照规定严格做好文明施工工作:
“比如说前段时间创建文明城区,我们也积极履行我们作为建设方和施工方的责任,把我们门前的一亩三分地美化,进行文明施工管理。”(访谈记录:2023DJ-1)
目前,养老院项目建设已经接近竣工验收阶段,居委会一直在其间发挥着重要作用:
“包括他们目前施工还是一直需要我们协调,其实以前我们的围墙高度不是这么低的,他们要把围墙高度降低,也需要我们和两家物业公司、两个小区、两个业委会协商,目前工作还在继续,已经做了三年了。”(访谈记录:2023JW-3)
但这并不意味着问题已经完全得到了解决。建设过程或许只是矛盾化解的第一阶段,投入使用后新的问题仍然可能出现:“开座谈会我(居民)就会问他们,你污水处理怎么样?你空调噪声处理了没有?你食堂排污处理了没有?我们担心的就是这个厨余垃圾的味道能不能处理好,噪音能不能减少。”(访谈记录:2023JM-2)
“还有一个问题,我们希望后续他们能不能装个基站改善我们的通讯状况。因为他们房子比我们高,我们信号就给挡住了,我们在北边基本上听不到的,移动的电话基本上听不清楚的。”(访谈记录:2023JM-3)
三、依势而动:居委会化解邻避冲突的逻辑
在前述案例中,本文倾向于将居委会化解邻避冲突的主要行动逻辑概括为“依势而动”。其中,“势”指代在特定治理场景下,区别于治理结构性因素的、外生于制度过程中的环境特征。对“势”这一概念的界定来源于制度分析与发展框架(IAD)的分析。“势”用于描画行动情景中三组外部变量变化的趋势,代表行动情景中外部变量的发展性特征,依势而动则指代行动者依据行动情景中要素的变化而行动,并由此产出特定结果的过程。居委会的依势而动指居委会在化解社区相关邻避冲突的过程中依据情势变化,适时改变行动策略,作为承接社区居民反对意见与上级政府建设压力的中枢,将双方冲突纳入制度框架之内,以促进邻避冲突的化解(见图2)。具体而言又可以划分为各自成势、借势居民、为民造势、持续定势四个阶段。
(一)借势于居民
借势于居民,居委会建构社区成员的身份。在城市社区治理中,社区物质条件和居民日常生活经验可以帮助居民形成基于社区的情感共鸣,进而在社区面临问题或困境时寻求通过形成以邻里为导向、以团结居民为目标的社区公共事务议程来促进问题的解决。居委会建构社区成员的身份,可以从居民的视角出发理解居民在面对问题与冲突时的立场与价值判断,通过参与居民自发组成的社区议事活动,既借居民之势为向上协商聚力,又能准确识别矛盾的来源。这既有助于提升居民对居委会的信任感,又能促使居民由此对居委会行为增强支持倾向。
(二)为居民造势
为居民造势,居委会充分发挥代理身份同各方协商。在社区治理中,居委会可以通过消解棘手问题带来的压力、避免双方直接的矛盾冲突、激活多元社会主体、谨慎选择恰当的干预时机来掌控社区治理的节奏,也可以将政府的行政性要求融入社区治理,因地制宜地制定社区治理的具体举措。社区自律协调机制的产生有助于居民间横向社会网络和社区社会资本的生成,也促使社区更好发展成为公共服务的供给者和治理秩序的维护者。居委会通过回应居民的紧迫需求,来突出建设养老院对于社区未来发展的潜在利好,从而进一步调动居民的社区依恋来助推政策目标的达成。
(三)为治理定势
为治理定势,居委会利用双重身份搭建冲突化解和诉求沟通机制,力求将冲突纳入制度框架。居委会通过建构政府代理人和居民代表的双重身份,可以充当缓和双方冲突矛盾的缓冲阀角色,使其能够依势而动。在面对未来基层治理可能出现的众多复杂挑战,尤其是类似突发性的邻避冲突时,过往研究更多关注如何规范常规部门的执法权来制止制度外行为以及如何通过制度建设来畅通居民诉求表达的渠道,但与居民在日常生活中联系最密切的一环却被相对忽视。居委会通过放大行政力量之外社会自治力量的补充性作用,可以促进社区治理能力和社区韧性的提升,既有助于促进邻避事件的化解,更有助于社区安全风险的消解。
四、邻避冲突化解的运行条件与潜在产出
(一)运行条件:居委会如何发挥作用
对应韧性治理的理念,居委会作用的发挥取决于柔性化治理机制的运行,具体包括组织、心理、文化治理机制。组织性治理机制提供了基于行政性身份而生的制度信任和规则,心理性治理机制提供了基于共同体身份而生的奉献与包容,文化性治理机制则提供了基于利益共识而生的互惠与尊重。
在组织性治理机制中,居委会是训练有素的管理者。在我国当前的社区治理体系下,居委会承接了大量的行政性任务,作为基层治理的最后一环,居委会的工作重心更多在于化解社区层面的风险或矛盾纠纷。这要求居委会工作者具备专业知识技术能力与管理能力,通过规则的供给和治理方式的调整来解决社区治理问题,以治理的成果来提升社区居民的制度信任。
在心理性治理机制中,居委会是刚柔并济的调解人。社区治理区别于其他治理场景的鲜明特征是具有“情域”的基本设定。社区作为情感网络的聚合体,尤其需要关注社区内人际网络的构建和价值观念的传导,这意味着在社区治理中不仅需要组织的调适和硬件技术的支撑,也需要柔性的情感投入、情感传递和情感支持。在这种非正式关系中强化居民对居委会的情感支持,进而可以将外在突发风险作为提升社区治理能力的契机,从而在社区从应急治理向常态化治理转变的过程中潜移默化地增强社区的韧性。
在文化性治理机制中,居委会是包容开放的回应者。居委会与居民建立的良好联系助推了社区共同体氛围的生长,居民个人的社交需求、尊重需求和自我实现需求可以在社区自治组织中获得,善于倾听的居委会工作者在工作中会表现出更高的工作热情和更强的服务意识,由此产生公共服务的满意度镜面效应,更有助于提升居民的表达意愿,提升居民参与社区治理的主动性,有助于畅通意见表达渠道,促进居民个人同社区的融合,推动治理进行更好发挥居民及社区自治组织作用的柔性化转向。
实现三种机制的有效运行,需要居委会具备专业知识技术能力和与外部组织谈判合作的能力。将这一思路代入到居委会对社区相关邻避事件的治理过程中,专业知识技术能力使居委会能根据社区的基本情况和社区居民的一般诉求提出有针对性的解决方案或议事规则,保障组织性治理机制的有效运转,也能为心理性治理机制的运用匹配合适的切口,以切入居民最关切的话题或核心利益。相比于原模型中的界定,与外部组织谈判合作的能力在此体现出不同的特征。以往研究更关注居委会如何与非公共部门开展沟通,将上级政府及其他公共部门等同于居委会的同类组织,但在社区相关邻避事件的治理中,原先处于弱势地位的社区共同体身份也应发挥同等的作用。在政府以组织建设从供给侧自上而下塑造理想社区的同时,居民也通过需求侧的民主协商建构其预期的理想社区,居委会则处于居民诉求反馈与上级政策传导的中间场域,在科层制转型的阶段回应着居民的自治诉求。放大居委会、社区自治组织的作用,有助于通过内部治理力量自下而上的涌动来回应外部政策自上而下的供给。
(二)潜在产出:邻避冲突的化解如何影响社区韧性
当前,城市治理较为重视静态客观条件,而在一定程度上忽略了对城市内在动态韧性的考量。在风险情境下,城市的稳定并不意味着毫无波动,而主要强调将社会矛盾和冲突纳入制度轨道的能力不断得到提高,以提高城市的风险应对能力。
将治理的尺度缩小到社区,社区功能的多元化趋势逐渐凸显。社区不仅是满足居民生活需要的基本空间,也是实现公共价值的重要场所。通过依托居委会建立有效的自治机制,社区可以成为公共服务的供给者与治理秩序的维护者,通过自下而上的内源性涌动来回应公共政策的高位推动。
将治理的维度聚焦于邻避事件,只有建立富有弹性的缓冲机制,才能有效应对潜在的不确定风险。邻避冲突的解决并非一劳永逸,实际上很难找到一套万全的解决模板,或通过一刀切的形式回应公众诉求,而需要尽可能在制度设计上让冲突的化解符合地方性的治理规则,为社区治理方式的创新预留空间。
在社区治理中,尤其是在处理类似突发性的邻避冲突时,应在已有制度规划的基础上,更好地发挥居委会在制度中间的柔性作用,通过搭建多方交流沟通的平台和畅通诉求表达的机制,将居民、政府以及更多外部力量纳入其中,在既有制度框架下实现社区韧性治理能力的提升,以居委会为关键枢纽,加大培育社区自治力量,鼓励居民自治和外部力量参与,并将其纳入制度的框架中,有助于更好地回应现代社会的系统性风险冲击。
五、总结与讨论
党的二十大报告提出,要健全共建共治共享的社会治理制度,在基层坚持和发展新时代“枫桥经验”,及时把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。因此,本文尝试从化解邻避冲突的视角出发,基于韧性治理理论,搭建起邻避冲突与社区韧性之间内在联系的分析框架。
本文发现:首先,在当前社区治理的场景下,居委会作为兼具行政性和自治性的角色为社区治理创造了制度性的安全冗余。其次,随着社区功能多元性的日益凸显,治理的尺度也逐渐缩小至社区,这就需要依托居委会建立起有效的自治机制,通过自下而上的内源性涌动来回应公共政策的高位推动。最后,社区作为情感网络的聚合体,具有“情域”的基本设定,通过构建信息传递与诉求沟通的渠道,能够更好地回应居民的情感诉求、强化居民的组织认同。在这种非正式关系中强化居民对居委会的情感支持,不仅可以将外在突发事件作为提升社区治理能力的契机,同时也能潜移默化地增强社区的韧性。
本文的可能贡献在于:首先,本文将邻避冲突的化解与社区韧性的提升建立起联系,基于韧性治理理论,完整剖析了邻避冲突的化解对社区韧性产生的正向影响。韧性治理对于柔性治理机制的关注为化解社区邻避冲突提供了新的思路,反过来邻避冲突的化解也能通过调动社区内部力量,从而促进社区韧性治理能力的提升。其次,本文在研究邻避冲突化解的过程中,更多地关注到居委会采取的柔性手段以及与社区居民间的良性互动机制,不同主体间良性互动不仅能够提升社区在面临应急灾害或突发事件下的应对能力,还能在社区常态化治理下实现韧性治理能力的提升。最后,本文进一步探讨了邻避冲突化解的可持续机制。在当前的社区治理中,组织和技术因素往往成为研究和实践关注的重点,然而组织的调整和技术的提升无法完全解决邻避冲突中的所有问题。我们也并不期待能够找到化解邻避冲突的一套万能模板或固定模式,而需要尽可能地在制度设计上为社区治理预留空间,不断强化居委会的身份建构和居民的身份认同,最大程度地发挥社区不同治理主体的主观能动性,营造鼓励居民参与社区治理的良好氛围。
本文也存在一定的局限:第一,本文提出的邻避冲突化解对社区韧性的影响,以及化解冲突的可持续机制的适用场景还有待进一步扩展和检验,在邻避冲突化解中可能还存在其他因素或机制能够促进冲突的解决。第二,本文仅对S市L路养老院建设案例进行了研究,分析了居委会在化解邻避冲突中发挥的重要作用,以及不同主体间的互动机制,缺乏对其他案例的补充分析。未来可以进一步通过对其他案例的研究来补充本文的分析框架,并对本文的结论进行检验和修正。第三,本文仅对邻避冲突得到化解的原因和逻辑进行了探索性研究,并未进一步分析其背后的行为机制,未来可以尝试对邻避冲突化解的机制进行更深入的探索并扩展至其他领域。
本期来源：《复旦学报（社会科学版）》
本期编辑：朱佳敏
本期校对：马发买
