作者：纪执敏
作者单位：天津市滨海新区文化市场行政执法支队
《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）,2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第二次修订。2025年3月1日起施行。学习适用《文物保护法》是我们今后文物管理与执法的重要任务。结合文物执法实践和对《文物保护法》的粗浅学习，谈几点对文物执法的影响，分享给大家，敬请指正。
一、提高了处罚额度
新的《文物保护法》不论是单罚还是倍罚均不同程度地提高了处罚的起罚点和上限。以第八十三条为例，有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正，给予警告；造成文物损坏或者其他严重后果的，对单位处五十万元以上五百万元以下的罚款，对个人处五万元以上五十万元以下的罚款，责令承担相关文物修缮和复原费用，由原发证机关降低资质等级；情节严重的，对单位可以处五百万元以上一千万元以下的罚款，由原发证机关吊销资质证书：（一）擅自在文物保护单位的保护范围内进行文物保护工程以外的其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；（二）工程设计方案未经文物行政部门同意，擅自在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程；（三）未制定不可移动文物原址保护措施，或者不可移动文物原址保护措施未经文物行政部门批准，擅自开工建设；（四）擅自迁移、拆除不可移动文物；（五）擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状；（六）擅自在原址重建已经全部毁坏的不可移动文物；（七）未取得文物保护工程资质证书，擅自从事文物修缮、迁移、重建；（八）进行大型基本建设工程，或者在文物保护单位的保护范围、建设控制地带内进行建设工程，未依法进行考古调查、勘探。建设工程类的违法，对单位违法的处罚的起罚点由5万提升至了50万，处罚上限提升到了1000万。
二、扩大了处罚范围
(一) 新增了处罚事项。第八十三条第一款第八项，对进行大型基本建设工程，或者在文物保护单位的保护范围、建设控制地带内进行建设工程，未依法进行考古调查、勘探的。以及损毁不可移动文物保护标志的，由县级以上人民政府文物行政部门给予警告，可以并处五百元以下的罚款。
(二)调整了处罚主体。由2017《文物保护法》授权工商行政管理部门行使的处罚权，调整由文物行政部门行使，并增加了第九十条第一款第五项。第八十九条，未经许可擅自从事文物商业经营活动的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正，给予警告或者通报批评，没收违法所得、非法经营的文物；违法经营额三万元以上的，并处违法经营额二倍以上十倍以下的罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足三万元的，并处五万元以上二十五万元以下的罚款。第九十条，有下列情形之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正，给予警告或者通报批评，没收违法所得、非法经营的文物；违法经营额三万元以上的，并处违法经营额二倍以上十倍以下的罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足三万元的，并处五万元以上二十五万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销许可证书：（一）文物销售单位从事文物拍卖经营活动；（二）文物拍卖企业从事文物销售经营活动；（三）文物拍卖企业拍卖的文物，未经审核；（四）文物收藏单位从事文物商业经营活动；（五）文物销售单位、文物拍卖企业知假售假、知假拍假或者进行虚假宣传。
(三)增授了行政处罚权。2017《文物保护法》第七十五条所列的违法行为，在责令改正的基础上，增授了行政处罚权，并新增了第七项。第九十三条，有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正；情节严重的，对单位处十万元以上三百万元以下的罚款，限制业务活动或者由原发证机关吊销许可证书，对个人处五千元以上五万元以下的罚款：（一）改变国有未定级不可移动文物的用途，未依照本法规定报告；（二）转让、抵押非国有不可移动文物或者改变其用途，未依照本法规定备案；（三）国有不可移动文物的使用人具备修缮能力但拒不依法履行修缮义务；（四）从事考古发掘的单位未经批准擅自进行考古发掘，或者不如实报告考古调查、勘探、发掘结果，或者未按照规定移交考古发掘的文物；（五）文物收藏单位未按照国家有关规定建立馆藏文物档案、管理制度，或者未将馆藏文物档案、管理制度备案；（六）未经批准擅自调取馆藏文物；（七）未经批准擅自修复、复制、拓印文物；（八）馆藏文物损毁未报文物行政部门核查处理，或者馆藏文物被盗、被抢或者丢失，文物收藏单位未及时向公安机关或者文物行政部门报告；（九）文物销售单位销售文物或者文物拍卖企业拍卖文物，未按照国家有关规定作出记录或者未将所作记录报文物行政部门备案。
三、授权文物行政部门行使查封扣押强制措施
第九十七条，县级以上人民政府文物行政部门依法实施监督检查，可以采取下列措施：（三）查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物。为文物行政部门行政监管，特别是应对和处置突发事件提供了行政强制保障，推动文物保护工作的顺利开展。
之前，有四部法律法规授权文化和旅游部门，在查处经营单位违法行为时，对相关场所和物品可以采取查封扣押强制措施〔1〕。新的《文物保护法》是第五部授权文旅行政部门行使查封扣押强制措施的法律。
四、明确了文物行政部门监督检查的职责
《文物保护法》是第一部在“法律责任”中明确行政部门职责的法律。第九十七条，县级以上人民政府文物行政部门依法实施监督检查，可以采取下列措施：（一）进入现场进行检查；（二）查阅、复制有关文件资料，询问有关人员，对可能被转移、销毁或者篡改的文件资料予以封存；（三）查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物；（四）责令行为人停止侵害文物的行为。
法律法规和规章授权文化（文物）和旅游行政部门作为执法主体，行使相关领域的行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政命令、行政备案的等职权。其中，行政检查和行政处罚权由行政部门一并行使。2019年机构改革以后，行政处罚权由行政机关委托执法机构行使。中央深改委以中办、国办名义印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》（中办发〔2018〕59号），规定，“厘清综合执法队伍和行政管理部门关系，整合文化和旅游、文物、出版、广播电视、电影行政管理部门市场领域的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查等职能，由文化市场综合执法队伍统一行使”。行政检查权和行政处罚权相分离。行政机关保留行政检查权，文化执法机构行使与行政处罚相关的有限检查权。这个规定写进了不同层级的文化执法机构的三定方案。但是行政部门与执法机构的监督管理权限依然纠缠不清。新的《文物保护法》重申和明确了文物行政部门的职责。
（一）监督检查。对文保单位和文物市场的例行执法检查是文物行政部门的日常工作。按照《行政处罚法》的要求，要由两名和两名以上执法人员在出示执法证件后可以开展执法检查。检查时可以查阅、复制有关文件资料，询问有关人员，对可能被转移、销毁或者篡改的文件资料予以封存。发现违法行为后，按照中共中央宣传部、文化和旅游部、国家广播电视总局、国家文物局，2021年1月19日联合印发了《中共中央宣传部 文化和旅游部 国家广播电视总局 国家文物局关于进一步完善文化市场综合执法运行机制的通知》，“直辖市和市县两级 新闻出版、版权、电影、广播电视、文物主管部门在源头监管、行政审批事中事后监管过程中,发现违法行为需执法办案的,应以‘案件转移函’方式移送同级综合执法队伍；情况紧急的,应先行告知,并在24小时内移送综合执法队伍；发现违法行为正在进行的,应先行采取必要的行政管理措施,并及时移送或告知综合执法队伍” 的规定,行政机关移交执法机构予以立案调查，对违法证据确凿的依法予以行政处罚。
（二）查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物。《行政强制法》第十七条，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”。因此行政机关执法人员，按照《行政强制法》和《文物保护法》的规定，对“涉嫌违法活动的场所、设施或者财物”可以采取查封扣押的行政强制措施。
（三）责令行为人停止侵害文物的行为。责令改正是行政命令，不是行政处罚。是行政机关管理文物的重要行政手段。对存在违法行为的可以下达《责令改正通知书》，责令其改正违法行为，停止侵害文物。逾期不改的，依照《文物保护法》的规定移交执法机构予以立案查处。
以上这些职责是文物行政部门的行政职责，只能由行政部门行使，这些职责既不能授权，更不能委托。
五、法定了人民检察院涉文物的公益诉讼职责
第九十九条，因违反本法规定造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以依照有关诉讼法的规定提起公益诉讼。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（最高人民法院 最高人民检察院2018年3月1日）第二十一条，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。没有将文物保护纳入其中。在近几年涉及文物保护的公益诉讼中主要适用“国有财产保护”的规定，存在争议。将“造成文物严重损害或者存在严重损害风险”法定为公益诉讼范围，不仅为人民检察院提起涉文物的公益诉讼提供了法律依据，也为监督文物保护部门履职尽责提供了手段。
六、对文物违法行为的行政处罚带来的影响
（一）威慑了文物违法行为。高额的罚款形成“核弹效应”，我可以不用，但不能没有。为文物管理和执法提供了威慑手段，也可以提高文物保护意识，减少违法行为的发生。
（二）强化了查处违法行为的手段。新增的处罚事项，改变了文物行政部门有管理职责，无处罚依据的被动局面，为规范文物保护和文物市场提供了保障。
（三）扫清了认定违法行为的障碍。第八十三条第一款第二项，工程设计方案未经文物行政部门同意，擅自在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程。删除了2017年《文物保护法》第六十六条第一款第二项，在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的中的“对文物保护单位的历史风貌造成破坏的”规定。“历史风貌”是个相对抽象的概念，执法实践中很难界定，受到人为因素干扰较大，给执法人员造成困惑，甚至使违法行为逃避了处罚。新法的修改为认定违法行为扫清了障碍。
七、文物执法应规避的几个风险
一般违法由县级以上人民政府文物行政部门责令改正，给予警告。但是，造成文物损坏或者其他严重后果的，要处以50万以上以及成倍罚款。50万元在现有的社会经济领域不算一个小数目。行政机关与相对人在罚与不罚，罚多罚少裁量上博弈的难度加大，也为执法人员带来了风险。
（一）渎职的风险。行政机关对“造成文物损坏或者其他严重后果”以及“情节严重的”，一但认定不到位，裁量偏低，就会承担渎职的风险。
（二）涉诉的风险。对违法单位做出50万元以上及其他高额罚款，一定程度上会影响其正常的生产经营活动，提起行政诉讼的概率增大。对“造成文物损坏或者其他严重后果”以及“情节严重的”，不予处罚或裁量过低，检察院提起公益性诉讼的可能性增大。
（三）涉法、涉纪的风险。50万元以上及其他较高额度的处罚，都给寻租预留了空间。行政机关和执法人员涉法、涉纪的风险加大。
注：
〔1〕《中华人民共和国电影产业促进法》第五十七条第二款，县级以上人民政府电影主管部门对有证据证明违反本法规定的行为进行查处时，可以依法查封与违法行为有关的场所、设施或者查封、扣押用于违法行为的财物。
《中华人民共和国著作权法》第五十五条第一款，主管著作权的部门对涉嫌侵犯著作权和与著作权有关的权利的行为进行查处时，可以询问有关当事人，调查与涉嫌违法行为有关的情况；对当事人涉嫌违法行为的场所和物品实施现场检查；查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料；对于涉嫌违法行为的场所和物品，可以查封或者扣押。
《出版管理条例》第七条，出版行政主管部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违法从事出版物出版、印刷或者复制、进口、发行等活动的行为进行查处时，可以检查与涉嫌违法活动有关的物品和经营场所；对有证据证明是与违法活动有关的物品，可以查封或者扣押。
《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条，违反本条例的规定，擅自从事互联网上网服务经营活动的，由文化行政部门或者由文化行政部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备……。
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