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吴敬琏，1930年生于南京，江苏武进人。中国经济学家，任职于国务院发展研究中心市场经济研究所。中国经济学界泰斗 ，当代中国最有影响的经济学家之一。本文发表于2012年。
经济体制改革的方向，是当前许多经济学家甚至全国人民都在思考的一个问题。迄今为止，中国30年的经济改革一直是沿着十一届三中全会以来的方向走的，但是本世纪初以来出现了不同的意见和选择，于是改革似乎重新走到了一个十字路口，面临一个选择。以下，我就这段时间对此问题的思考，谈一些个人见解。一个是整个“十二五”时期的主线是要实现经济发展方式的转变，另外一个要点是，实现这个转变的动力是全面改革。“十二五规划纲要”在提出“必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革”的同时，还要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”。此后，许多部门都在研究本部门的“顶层设计”，学界也在讨论今后改革应当选择哪些重点领域和如何进行这些领域改革的“顶层设计”。从中央各个部门如财政、金融，直到一些具体的改革项目，如公立医院改革，都在谈顶层设计。什么叫顶层设计？为什么提出这一说法？对此，有许多人也提出这样的疑问。所谓“顶层设计”，原本是来自网络工程学(Network Architecture)的一种说法，英文原文是top-down design。它是说在进行一个大系统的建设前，要从顶层开始，由上到下地进行设计。2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时，发现许多地方往往热衷于购买最好的电脑、最好的外围设备来建设自己的网络，而不注意整个系统的设计。比如说，政府机关的内网和外网之间是采取物理隔离的方式、还是逻辑隔离的方式，中科院计算所所长李国杰院士首先提出了“加强顶层设计”的问题。一些IT方面的科学家指出，建设电子政务网络需要首先要在顶层设计一个网络，而不能从各个子系统开始着手，只有这样，各个子系统之间才有可能互相沟通、兼容、联动。时任国务院信息化工作办公室副主任、国家信息化专家咨询委员会主任的刘鹤主持了这场讨论。![]()
为什么“十二五规划”提出要“更加重视顶层设计和总体规划”？原因可能有二。一个原因是不少人以为中国改革从来没有明确的目标和方案的设计，一直停留在“摸着石头过河”的水平上，而不了解中国改革在上个世纪已经形成了“社会主义市场经济”的顶层设计和总体规划，现在需要进一步加以完善。另外一个原因是本世纪初出现了另一种“顶层设计”，需要来比较哪一种“顶层设计”更加符合中国实际，更加正确和更加有可能成功的。在我看来，说我们直到现在还在“摸着石头过河”，是一种误解。“摸着石头过河”是上世纪80年代初期的做法，因为那时我们与世界学术界已经隔绝了很多年，原来以为社会主义国家就一定是苏联式的体制，当事实证明这一体制是行不通的时候，对于到底怎样才行得通，心中是完全无数的。所以当时陈yun和邓都提出“我们现在只能摸着石头过河”，“走一步看一步”。这种情况到80年代中期已经发生了改变。在20世纪80年代中期，从决策层到经济学家和社会大众，都认识到改革总是摸下去是不行的。所以，就提出了一个“顶层设计”的问题。1985年的巴山轮会议上，匈牙利科学院经济研究所研究部主任科尔奈(Janos Kornai)有一个关于改革目标模式的重要发言，提出现代经济的体制模式分为行政协调和市场协调两大类，两大类又分为直接行政控制、间接行政控制、没有宏观控制的市场协调、有宏观控制的市场协调4个子类，科尔奈倾向于选择有宏观控制的市场协调作为改革的目标。对此大家都很认同。后来，由于1988年经济波动和下一年的政治波动，对于中国应当建立什么样的经济体制，发生了分歧的意见。下一年以后，坚持计划经济成为主流。1990年12月和1991年2月邓提出“社会主义也可以搞市场经济”以后，从1991年年中到1992年年中，中国的领导人到经济学家用了整整一年的时间进行了理论和实践结合的认真探索，最后在1992年10月的十四大上确立了中国改革的目标，这就是以市场在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。这可以说就是当时确定的中国经济改革的“顶层设计”。在这个“顶层设计”确定以后，就开始了经济改革的“总体规划”，即各个领域改革方案和它们之间配合关系的研究。然后，1993年11月的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定(“50条”)》，形成了市场经济的总体规划和各个方面的具体方案。这一决定非常具体，受到国内外的普遍好评。1994年开始就按照这个总体规划进行改革。此后，1997年十五大又提出“调整和完善所有制结构”，对国有经济进行有进有退的“战略性布局调整”，以便确立“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。不断改善的改革顶层设计和总体规划有力地促进了中国的经济体制改革，为中国经济的崛起奠定了体制基础。不过我们必须认识到，中国在20世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷。一方面表现为它还保留着原有计划经济体制的若干重要因素，其中集中表现为，政府对经济生活的干预和国有经济对市场的控制。另一方面则表现为现代市场经济所必须的法治没有建立起来。正是因为如此，2003年的十六届三中全会做出了《中央完善社会主义市场经济若干问题的决定》，要求在许多重要方面进一步推进改革。可是由于改革已经进入深水区，进一步推进改革会越来越多地触动政府和政府官员自身的权力和利益，改革的阻力非常大，也由于改革的进步，使中国经济开始崛起，各级政府官员普遍自我感觉良好，不觉得需要推进进一步的改革。在这种情况下，既无压力也无动力，于是改革步伐开始放缓。改革停顿不前，市场秩序混乱，权力干预加强使得寻租活动的制度基础得到扩大，于是腐败愈演愈烈，即便用严刑峻法也难以禁止，同时贫富差也愈拉愈大。现在回想起来，上世纪80年代末期民众群情激奋地批判的以“官倒”为代表的腐败，与新世纪出现的腐败是无法比拟的。腐败猖獗和贫富分化加剧，为一些支持旧体制和旧路线的人运用民粹主义和民族主义的言说误导大众提供了机会。本来改革开放以来市场化、法治化和民主化的改革就不断受到来自支持旧体制和旧路线人们的质疑和反对。本世纪以来这种质疑的声音越来越强，而且在错误的舆论导向下获得部分弱势群体的支持。这些支持旧路线和旧体制的人们提出的“药方”或者叫做另一种“顶层设计”，就是动用国家机器来制止腐败和贫富分化;同时运用政府强大的资源动员能力，靠海量投资来营造炫人耳目的政绩。这样，就形成了一个恶性循环的怪圈——政府的控制越是加强，寻租的制度基础就越大，腐败也就更加严重；而腐败越是严重，在某种错误的舆论导向下，也越有理由要求加强政府和国有企业的控制力。![]()
后一种“顶层设计”的初始形态叫“北京共识”，后来则被称为“中国模式”。其主要内容是依靠强政府、大国企，用海量投资来支持高速增长。这种政府主导的发展道路，在全球金融危机发生后从西方各国政府短期政策中得到鼓舞。其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”，例如被“中国模式”的支持者所盛称的“高铁奇迹”，还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。于是就出现了建立在法治基础上的市场经济、还是国家资本主义两种不同的“顶层设计”之间的选择问题。在我看来，“十二五”重新提出“顶层设计”的问题，其实质是明确未来改革的正确方向。
