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不批准逮捕复议复核的若干问题

审查逮捕是检察机关办理普通刑事案件的第一道关口，在确保案件事实证据经得起法律检验方面承担着重要责任，不批准逮捕复议复核是检察机关对逮捕条件把握准确与否的直接体现，反映了检察机关审查逮捕工作的质量和水平。笔者通过调研分析发现，当前不批准逮捕复议复核工作中存在一些普遍性的问题，有必要进一步统一思想认识，采取有效应对措施，实现“在确保质量的前提下，降低逮捕率”的目标。

一、关于公安机关提请复议复核和改变原决定数量上升的问题

近年来，公安机关提请复议复核和改变原决定数量逐年上升，主要原因有以下几方面：一是检察机关不批准逮捕案件逐年增加。相应地，不批准逮捕复议复核案件数也有所增长。二是新型疑难复杂案件日益增多。涉众型经济犯罪、网络犯罪、侵犯知识产权犯罪、金融犯罪等新型疑难复杂案件法律适用问题层出不穷，公安机关与检察机关对这类案件的定性、证据标准认识分歧较大，导致不批准逮捕和提请复议复核案件增多。三是公安机关复议复核的启动程序存在一定的随意性。根据我国刑事诉讼法第九十二条规定，公安机关对于检察机关不批准逮捕的决定认为有错误的，可以要求复议。如果意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。对于什么情况可以认定为“有错误”缺乏具体客观的标准，且法律没有规定不予受理的情形，公安机关也缺乏内审机制，对案件承办人所提复议复核意见一般不再把关。四是公安机关、检察机关执(司)法理念不尽一致。公安机关与检察机关职能不同，公安机关侧重于追诉犯罪，办案中存在“重打击轻保护”“以捕代侦”和“构罪即报捕”的倾向。检察机关更加重视实现打击犯罪与保障人权及法律监督职能发挥之间的平衡，强调贯彻“少捕慎捕”的理念。五是司法责任制、绩效考核制度的多重影响。司法责任制、绩效考核制度往往是办案人员的指挥棒，在促进办案人员提高自身能力、依法审慎履行职责方面发挥了重要作用。但另一方面，司法责任制和绩效考核制度使办案人员除了考虑案件的事实、证据和法律适用外，还要考虑案件的最终处理结果，甚至存在为规避办案风险而人为拔高批准逮捕标准的情况。同时，批准逮捕数也是公安机关一项重要考核标准，如果犯罪嫌疑人提请批准逮捕后不被批准就会影响考核得分，有的公安机关为规避考核风险而随意提请复议、复核。六是不批准逮捕说理不全面、不透彻且缺乏针对性。一些检察机关的不批准逮捕说理书既不详细列明犯罪嫌疑人的具体行为，也不区分其在犯罪中的作用，对社会危险性较小的具体依据及理由更是一笔带过，使不批准逮捕理由说明书难以起到释法析理的作用，不能让公安机关信服。七是一些检察人员办案能力不强。审查判断案件事实证据这一基本功不扎实，没有牢固树立证据“三性”要求的理念，没有认真审查推敲犯罪构成要件，对案件事实证据缺少深入分析和论证，导致草率作出不批准逮捕决定。

二、关于对公安机关未及时移送相关证据和发现新证据的问题

公安机关未及时移送证据是导致检察机关不批准逮捕数量上升的重要原因。针对这一问题：一是检察机关应加强与公安机关的联系沟通，在审查逮捕过程中如发现影响案件事实认定、定性等方面的关键证据，而公安机关提请批准逮捕时未附卷的，应当及时和公安机关沟通，要求公安机关在审查逮捕期限内及时移送相关证据，并告知未及时移送的不利后果。如果公安机关未收集重要证据但能在短时间内补充收集，应要求其在审查逮捕法定时限内补充取证及时移送。二是通过讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼参与人核实完善证据。三是对于重大疑难复杂案件，主动或应邀提前介入侦查，围绕取证重点、证据标准、提请批准逮捕的证据要求等提出有针对性的意见建议，引导公安机关有的放矢地开展侦查工作，确保提请批准逮捕时全面移送在案证据。四是对于经检察机关建议，公安机关仍未及时移送证据的，检察机关依据现有证据该不批准逮捕的应依法作出不批准逮捕决定。对于发现新证据的，公安机关应当重新提请批准逮捕，不能提请复议复核。

三、关于案件不批准逮捕后诉讼顺利进行的问题

要辩证看待不批准逮捕与保障诉讼顺利进行的关系。为确保不批准逮捕后诉讼的顺利进行：一要树立正确的司法理念。不批准逮捕后，可能有少部分犯罪嫌疑人逃跑，这是正常现象，也是程序正义应有的代价。随着信息化和科技的发展，社会管控力度的加强，犯罪嫌疑人逃跑的成本增加，逃跑几率将不断降低。二要建立不批准逮捕案件监督台账。实行“谁承办谁监督”责任制，办案人员作出不批准逮捕决定后，要将不批准逮捕案件情况在监督台账上登记，由其定期跟踪不批准逮捕案件后续进展情况，并针对不同类型的不批准逮捕案件适时跟进监督措施。三要探索推行“电子手铐”等监控措施。探索借鉴一些地方“电子手铐”监控平台措施，对适用取保候审、监视居住措施能够保障诉讼顺利进行的犯罪嫌疑人，在依法作出不批准逮捕决定的同时，建议公安机关为犯罪嫌疑人佩戴“电子手铐”，以防止犯罪嫌疑人逃避侦查。四要加强羁押替代性措施的保障性以及对认罪认罚从宽制度的宣讲。强化取保候审等羁押替代性措施的保障性，探索扩大保证人范围，赔偿保证金提存，增加替代性措施种类，完善取保候审告诫制度，将认罪认罚从宽制度与刑事案件速裁程序有效结合，加快刑事诉讼进程，减少无社会危险性不批准逮捕后犯罪嫌疑人逃避诉讼的风险。五要进一步完善网上通缉等追逃体系建设，确保逃跑的犯罪嫌疑人能在最短时间内被抓获归案。

四、关于增强不批准逮捕的说理性和针对性的问题

增强不批准逮捕的说理性和针对性是解决认识分歧，减少不批准逮捕复议复核的重要措施：一是规范不批准逮捕说理文书格式。不批准逮捕理由说明书应包括案件类型、理由论证、总结等部分。首先，应直接指出案件属于何种类型的不批准逮捕案件。其次，理由论证部分应形成层层建构、井然有序的有机体。最后，为总结性或提示性内容。二是完善不批准逮捕说理文书内容。严格落实最高人民检察院2017年公布的《关于加强检察法律文书说理工作的意见》和2012年下发的《关于加强侦查监督说理工作的指导意见》，根据不批准逮捕案件的具体类型，确定说理的侧重点，对全案证据的合法性、关联性、客观性以及证据证明力等进行综合分析，确保不批准逮捕说理的针对性。对不构成犯罪不批准逮捕的，应从犯罪构成、犯罪情节、证据认定、法律适用等方面全面分析阐述。对存疑不批准逮捕的，应从证据间的矛盾点、能否排除合理怀疑、证据链是否严密等方面进行分析，同时制作补充侦查提纲，做好引导侦查工作。对无逮捕必要不批准逮捕的，着重从法律依据和刑事政策上分析社会危险性，切实做到不批准逮捕说理有理有据，尽可能让公安机关认同并接受，减少复议复核情况的发生。三是说理方式应当改变。比如，应从单一的书面说理形式向书面说理与当面交流说理相结合的方式转变；还可以当面宣告的方式进行不批准逮捕说理，通过当面沟通互动，及时回答疑问，说清说透检察机关作出不批准逮捕决定的理由，争取理解与支持。四是加强对不批准逮捕案件文书说理的监管工作。提高办案人员释法说理的责任心，侦查监督部门应加强对文书说理质量的事中监管，案件管理部门应加强对文书说理质量的事后督查，督促承办人提升法律文书的说理质量。五要发挥优秀案例和文书的规范引领作用。通过公布典型案例，对一些有代表性的分歧意见进行示范说理，形成规范的说理内容，增强说理的理论性和权威性。

五、关于部分公安机关提请复议复核较为随意的问题

解决部分公安机关提请复议复核较为随意的问题，需双方共同努力：一是加强与公安机关的沟通互动，统一执(司)法办案标准。检察机关应主动加强与公安机关的沟通，建立完善联席会议、信息通报等常态化工作机制，定期通报信息，协调解决工作机制上的问题，并就办案中证据标准和法律适用存在的分歧进行研讨，推动双方在证据标准、事实认定、法律适用等方面统一执(司)法尺度。完善双向旁听案件讨论、重大疑难案件公安机关听取检察机关意见建议机制，做好介入侦查、引导取证工作。同时，双方还可以通过联合制定规范性文件、联合培训、选编典型指导案例等形式，统一执(司)法办案标准，引导双方统一认识、减少分歧。二是明确公安机关对不批准逮捕决定启动复议复核的程序和条件。有必要与公安机关制定提请复议复核的实体条件和程序，对公安机关的复议复核申请权作出适当的限制。三是健全完善不批捕复议复核案件的考评机制。对公安机关而言，不能仅追求复议复核改变原决定的数量，而应综合考虑提请复议复核的案件质量，防止随意启动复议复核程序，避免浪费司法资源。对检察机关而言，可加大对不批捕复议复核案件的评查力度，及时掌握此类案件的发展态势，也可探索将不批捕提请复议复核率、改变原决定数等指标以适当方式纳入考评范围，防止错误行使不捕权。四是探索推进不捕复议复核双向说理工作。公安机关认为检察机关不批准逮捕的决定有错误的，提请复议复核时要详细说明理由。首先，认为犯罪嫌疑人具有“社会危险性”情形的，应当移送证明该情形的证据材料。其次，认为犯罪嫌疑人具有“曾经故意犯罪”情形的，应当移送司法机关生效的法律文书或者从《全国违法犯罪人员信息库》中摘录的相关前科情况、有关电话查询记录等材料。再次，认为犯罪嫌疑人具有“身份不明”情形的，应当移送反映查找、核实犯罪嫌疑人身份信息的过程和结果的材料。最后，认为犯罪嫌疑人具有“违反取保候审、监视居住规定，情节严重”情形的，应当移送相关材料。

六、关于在捕诉一体背景下进一步提高不批捕率的问题

捕诉一体对正确把握审查逮捕条件提出了新要求：一要树立正确的司法理念。牢固树立人权意识、程序意识、证据意识，进一步强化理性、平和、文明、规范的司法理念，坚决摒弃“构罪即捕”等错误思想，进一步适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革，坚持打击犯罪与保障人权、配合侦查与监督侦查、实体公正与程序公正的有机统一，确保案件质量。二要准确掌握批准逮捕的标准。秉持批准逮捕的自身独立价值，遵循证据裁判规则，严格按照刑事诉讼法规定的批准逮捕条件和程序要求审查案件，加强对可能判处刑罚的预判，在个案中寻求批准逮捕诉讼保障功能和人权保障功能的平衡。三要精细化审查。捕诉一体要求承办人对批准逮捕阶段的证据审查更加细致，转变证据审查方式，特别是对证据存在罪与非罪的原则性、根本性矛盾的案件要全面审查证据，在对每个证据的合法性、关联性和证明力逐一进行审查判断的基础上，把全案证据联系起来进行综合判断。探索建立重大案件逮捕公开听证制度，兼听则明，确保逮捕的准确性和接受度。四要建立科学合理的逮捕质量评价和责任追究体系。评价体系应符合司法规律，以审查逮捕当时的事实、证据和法律来客观评价办案的质量，而不能简单以批准逮捕后撤案、不提起公诉以及判决无罪等结果来倒推办案人员的责任。五要完善案件考评机制。落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制，进一步优化权力清单，在放权的同时加强监督管理。加大对不批准逮捕复议复核案件的评查力度，及时掌握此类案件的发展态势。坚持审查逮捕质量防控措施，通过数据动态监测、逮捕质量定期评查通报等手段，进一步强化对案件质量的动态监控和自我评查。六要加强学习培训。针对侦查人员和检察人员的不同特点，积极开展互相学习、专题培训、岗位练兵等活动，探索建立一线办案人员交流任职、交叉培训制度，增进相互了解，进一步加强对法理、法律法规、司法解释适用的准确理解和把握。全面提高证据收集审查判断能力，切实改变办案过度依赖口供的现状，通过排除证据之间的矛盾点及合理怀疑，对证据的真实性、关联性与合法性作出准确判断。

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