摘自《南海法学》，2023年2月，第1期（总第37期）
虽然本轮内设机构改革取得明显成效，但客观分析，我们也要看到，现行内设机构设置模式也存在一些突出问题。
（一） 内设机构设置的逻辑较为混乱
虽然改革后的内设机构划分体现了“四大检察”“十大业务”的基本格局，但是仍存在设置逻辑不一、区分标准混乱的问题。首先，“四大检察”内设机构的地位不对称。刑事检察业务分由第一、二、三、四厅负责，并未设置单独的刑事检察业务厅，而民事检察、行政检察和公益诉讼检察 工作则单独由一个业务厅负责。
从当前内设机构设置情况来看，与其他“三大检察”并列的并不是刑事检察，而是刑事检察工作下的四类具体业务。其次，“十大业务”的区分逻辑混乱。
第一、二、三、四厅以案件类别为标准分别负责办理普通犯罪、重大刑事犯罪、职务犯罪和经济犯罪案件，第六、七、八、十厅以职能为标准划分为民事检察厅、行政检察厅、公益诉讼检察厅和控告申诉检察厅，第九厅未成年人检察厅则是以工作对象为划分标准，“十大业务”之间并不存在统一明确的区分标准。
第二、再次，部分业务厅的履职名不副实。以第五检察厅为例，其又可称为“刑事执行检察厅”，在“十大业务”中本应负责履行刑事执行检察职能，但事实上，该业务厅还需负责履行与刑事执行 检察职能相关性不高的司法人员相关职务犯罪侦查工作。
（二） 检察机关侦查职能被严重弱化
在职务犯罪侦查权转隶至监察机关后，检察机关侦查职能大大萎缩。虽然检察机关仍对14种司法工作人员特定职务犯罪保留侦查权，但在侦查权职能分布总体格局中占比很低。更为严重的是，目前的内设机构设置模式会使检察机关本就薄弱的侦查职能被进一步弱化。
一方面，职务犯罪侦查职能在“十大业务”划分中处于边缘地位，甚至并非“十大业务”之一。第五检察厅作为刑事执行检察厅，其对刑事执行活动进行监督的主要业务势必会挤占司法人员职务犯罪侦查业务的权重，不利于职务犯罪侦查权的运行。
更进一步来说，没有独立负责的业务部门意味着没有专门的职务犯罪侦查队伍，在检察机关原侦查队伍整体转隶到监察机关的背景下，机构与队伍的短板无疑将严重制约检察机关履行和发挥职务犯罪的侦查职能。
另一方面，检察机关依照刑事诉讼法还享有对刑事案件的补充侦查权和机动侦查权，但由于没有专责侦查部门，这两项法定职能也无法被有效履行和发挥。由刑事检察部门行使补充侦查权可谓勉为其难，行使机动侦查权近年来更是闻所未闻，检察机关的其他侦查职能名存实亡。
（三）刑事诉讼监督职能缺乏牵头部门
长期以来，检察机关将批捕、起诉等诉讼职能作为法律监督的主要手段，导致诉讼职能和监督职能不平衡，抗诉、纠正违法等监督职能相对弱化。当前“捕诉一体”的职能运行模式和以业务类型为划分标准的刑事检察内设机构设置，将会进一步加剧检察机关在刑事诉讼监督中诉讼职能和监 督职能履行不均衡的问题。
例如，由于第一至第四检察厅分别负责普通犯罪、重大刑事犯罪、职务犯罪和经济犯罪案件，各业务厅只掌握自身负责的相关类别案件情况，检察机关在开展对刑事诉讼监督中的监督职能时，要么四个部门都去开展监督，形成“碎片化”监督，要么指定部门负责（如笔者所在的省检察院指定第一检察部负责侦查监督，第二检察部负责审判监督），由于不掌握其他案件办理情况和部门间沟通衔接不畅等现实阻碍的存在，监督工作力不从心，检察机关对刑事诉讼的监督职能进一步虚化。
2021年，全国检察机关全年批准逮捕各类犯罪嫌疑人868445 人，提起公诉1748962人；对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉8850 件，对刑事审判活动违法情形提出纠正意见1.4万件次。显然，内设机构改革后，检察机关在刑事案件办理中对监督职能的履行与发挥远不如批捕、起诉等诉讼职能。
（四） 公益诉讼检察与民行检察职权交叉、重合
公益诉讼检察制度虽然自建立起在保护公益和处理公益损害问题上发挥了重要作用，也使公益司法保护的中国方案备受瞩目，但是在其运行过程中，也受到了来自内部和外部的多重挑战。
在公益诉讼检察内部，民事公益诉讼和行政公益诉讼受案范围交叉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益案件适用若干问题的解释》的相关规定，民事公益诉讼和行政公益诉讼至少在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域存在受案范围上的重合。
而在民事公益诉讼和行政公益诉讼受案范围重合时，何者顺位在前，当前法律和相关司法解释并未详细规定。学界也产生了民事公益诉讼优先说和行政公益诉讼优先说两种观点。
对于交叉违法行为，由于同一部门统一行使民事、行政公益诉讼职能，实践中可能择一履职，导致对公益保护不到位。公益诉讼检察职能与刑事、民事、行政检察职能均有重合。
一方面，行政公益诉讼与行政检察均是对行政机关违法活动进行监督，督促行政机关依法合理履职，但具有相同制度目标的两项业务在当前的内设机构设置模式下却并未被良好整合，行政检察提出抗诉、再审检察建议等柔性监督方式并不能有效督促行政机关合理履职，而行政公益诉讼虽然每年案件起诉量和胜诉率居于高位，但是实际落实情况仍然不容乐观，被割裂开的行政检察和行政公益诉讼均无法有效形成对行政机关履职和行政诉讼监督的有效合力。
另一方面，民事公益诉讼与民事检察存在特定情形职能重叠。依据2021年新颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《民诉监督规则》）的相关规定，民事检察部门仍需负责对民事公益诉讼进行诉讼监督。同时，民事公益诉讼监督案件的办理，适用《民诉监督规则》及有关公益诉讼检察司法解释的规定。可以看出，无论是在具体办案业务还是办案规则上，民事检察和公益诉讼检察也存在潜在交叉和冲突。再者，目前的公益诉讼案件构成以刑事附带民事公益诉讼为主，客观上公益诉讼检察与刑事检察之间在案件办理上也存在交叉，无法避免重复劳动。
（五） 行政检察业务权重过低，稳定性不足
与在本轮内设机构改革中新发展起来的民事检察和公益诉讼检察相比，行政检察案件总数明显偏低，无法与其“四梁八柱”的支柱地位相对应。从最高人民检察院近四年的工作报告来看，虽然行政检察案件总数从2018年的6000余件到2021年的3万余件，增加速度较快，但是与每年案件量在十万件以上的民事检察和公益诉讼检察相比，就显得相形见绌。
如2019年，全国民事检察案件总量为142203件，公益诉讼检察案件总量为 126912件，而行政检察案件总数仅为15923件。又如，将2018年以来三大业务核心数据作对比（具体数据见表1），行政检察案件数量与其他两种检察案件数量同样悬殊较大。
当然，从根本上讲，这种状况是由于行政诉讼案件在全部诉讼中占比很小、整体体量偏小。业务量的平均是支撑“四大检察”均衡发展的根本，如果行政检察案件数量长期落后于民事检察和公益诉讼检察，一方面，部门间忙闲不均、“一人部门”的问题会再度显现；另一方面，也会导致行政检察成为“四大检察”短板，制约“四大检察”格局的长期稳定发展。
表1：2018—2021 年民事、行政、公益诉讼检察案件数量对比
案件类型 年份 |
民事检察案件数量（裁判结果监督） |
行政检察案件数量（裁判结果监督） |
公益诉讼案件数量（提起诉讼） | ||||
提出抗诉 | 再审 检察建议 |
总数 |
提出抗诉 | 再审 检察建议 |
总数 | ||
2018 | 3933 | 4087 | 8020 | 117 | 90 | 207 | 3228 |
2019 | 5103 | 7972 | 13075 | 156 | 83 | 239 | 4778 |
2020 | 4994 | 9900 | 14894 | 182 | 198 | 380 | 8010 |
2021 | 5319 | 8803 | 14122 | 245 | 222 | 467 | 11000 |
