国务院发展研究中心等：城市全域数字化转型：内涵、目标与路径

城市全域数字化转型：内涵、目标与路径

文/赵峥、文艺璇、刘杨

城市是反映数字中国发展成效的重要窗口，是推进经济社会数字化转型的核心空间载体。伴随着互联网、物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能、无人终端、元宇宙等数字技术的迭代创新和数字中国建设进程的持续加快，以数字技术为代表的新一轮产业革命和技术变革正在全方位影响城市的生产生活方式。越来越多的城市不断分享“数字红利”，通过数字化转型与智慧化升级，促进城市功能更加完善、基础设施更加智能、社会服务更加便民、应急保障更加及时、城市规划更加科学，有效地优化了空间资源配置，释放了经济社会活力，为培育我国城市综合竞争新优势、激发我国城市发展新动能、推动城市治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。

2024年5月，国家发展改革委等四部门联合发布的《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》（以下简称《指导意见》），围绕推进城市全域数字化转型，对全领域推进城市数字化转型、全方位增强城市数字化转型支撑、全过程优化城市数字化转型生态等作出了具体安排。同时，我们也应该看到，城市全域数字化转型不仅局限于技术层面的革新，更是一场对城市发展范式、治理体系、运行机制及服务模式的全面优化与深刻重构。需要结合其理论内涵与实践探索，从资源、服务、产业、治理、保障等核心要素的统筹协调与深度融合的角度，进一步理顺城市全域数字化转型的底层逻辑和现实路径，以更好地服务城市高质量发展、高效能治理、高品质生活，推进中国式现代化城市建设。

我国城市数字化转型在经历信息化建设、数字化建设及智慧化建设阶段后，正加速迈向“体系重构、质效提升”的全域数字化新阶段。在这一阶段，城市全域数字化转型，强调的是“全域”范围内的数字化转型，即不仅仅局限于某一领域或某一层面，而是将地理空间全域、经济行业全域、发展主体全域作为有机整体，统一规划、统一架构、统一服务、统一运维，实现城市资源的最优配置和效率最大化，让更多、更广泛的城市居民切实享受到城市发展的获得感、幸福感和安全感。

《指导意见》明确指出，城市全域数字化转型需“整体性重塑智慧城市技术架构，系统性变革城市管理流程，一体化推动产城深度融合”，旨在实现城市全域范围内经济、政治、文化、社会、生态等多维度的系统性、整体性变革。因此，作为智慧城市发展的高级形态，城市全域数字化转型的核心理论内涵在于，通过现代信息技术对城市各领域数字资源的深度挖掘、整合与应用，推动公共服务、产业发展及城市治理的智能化、精细化与高效化转型，最终实现城市全空间、全要素、全产业链的协同发展。这一转型不仅限于技术层面的革新，更涉及城市管理体制、运行机制及服务模式的全面优化与重构，是城市现代化发展的必然选择。

具体而言，城市全域数字化转型应紧扣“建设中国式现代化城市”这一核心目标，聚焦人民城市建设和城市居民对更加美好生活的向往和诉求，围绕“城市数字化升级建设”与“数字化城市全面赋能”两大战略导向，推进城市的“数字更新”。一方面“以城带数”，通过城市全域数字化转型，完善数字经济生态体系，为数字经济增长和新质生产力发展提供肥沃土壤；另一方面“以数促城”，通过城市全域数字化转型，为城市现代化治理与高质量发展注入强劲动力，不断提升城市的综合竞争力和影响力。

推进城市全域数字化转型，应秉持系统观念，坚持技术与制度“双轮驱动”，遵循“整体性提升、系统性优化、协同性强化”三项基本原则。其中，整体性提升意味着要全面赋能城市“五位一体”总体布局，推动城市数字经济、数字政务、数字文化、数字社会及数字生态文明新形态的整体跃升；系统性优化要求贯彻城市“全周期管理”理念，围绕城市规划、建设、管理、更新的全生命周期，以及产业发展的各个环节，强化各阶段的相互衔接、支持与反馈，实现城市数字化转型的系统性优化；协同性强化要求城市跨部门、跨层级、跨所有制、跨行业、跨领域的高效协同，确保数字基础设施和数据要素的互联互通，推动城市全域数字化转型纵深发展。

城市全域数字化转型是一场城市发展理念和战略的深刻变革，其核心在于通过数字技术与城市经济社会各领域深度融合渗透，适应和主动应对技术变革，促进城市发展质量和治理水平提升。城市全城数字化转型的具体特征主要体现为以下四个转变。

一是设施建设从单点布局向一体化集成式部署转变。城市数字化转型强调城市各部门硬件设施、应用系统从分散建设转向共性支撑、信息基础设施一体化集成式部署。具体表现为统筹建设城市政务网络、云基础设施、数据平台、基础信息库等信息化底层架构体系，促进数据市场化开放、开发与利用和数据产业全业态协调发展，使得各类数字资源能够更大程度上互联互通、更加敏捷地反馈交流、更广范围地共享共用，在加强网络互连、数据融通的基础上，为城市各部门开发个性化应用提供支撑。

二是服务对象从典型场景向全领域全场景赋能转变。城市数字化转型强调在城市交通、安防等城市典型场景智慧化的基础上，全面推动数字技术与城市生产、生活、生态融合。城市全域数字化以人民群众和市场主体需求为导向，不断增加医疗、教育、出行等与市民生活紧密相关，及生产、交易等与市场主体紧密相关的智能化应用场景供给，提升服务资源覆盖面和均衡普惠度。同时主动适配城市社会价值取向多元化、利益诉求更加多样的发展趋势，以“用户导向”持续不断扩展智慧就业、智慧医疗、智慧住房、智慧文化、智慧养老等方面的高质量城市数字化公共产品和服务，根据城市群体差异、需求差异、供给方式差异，实现公共服务的精准化供给，提升城市公共服务的供给效能和供给质量。

三是产业发展从数字经济提质向全业开放共荣转变。城市数字化转型从聚焦城市数字经济规模转向强调更好发挥数字经济的产业融合和带动作用。具体表现为不仅要培育壮大城市数字经济核心产业，更要深入推进数字技术与一二三产业深度融合，加快创新链、产业链、资金链、人才链深度融合布局，提高数字化赋能实体经济的效率，拓展数字产业化和产业数字化新空间新模式新赛道，推动现有产业加快转型升级，引领带动城市共享经济、数字经济、智能经济、平台经济发展，不断催生新产业、新业态、新模式，持续形成发展新质生产力，进一步激发和释放城市发展新动能。

四是实现机制从单头管理向跨地域跨层级协同转变。城市数字化转型强调从功能、资源、责任的单头管理，转向跨地域跨层级联动、协同、共融的整体性治理。具体表现为通过数字赋能，协调不同部门间、不同层级间乃至不同行政区划间的数字资源和转型行动。通过建立数据驱动、人机协同、跨界融合、联创共享的协同治理系统，有效发挥城市政府在城市数字化转型中的引领带动作用，强化城市数字治理组织体系的领导力和协同力，使得城市全域治理体系更加健全，省、市、区纵向之间，各部门、各领域和区域横向之间规范有序的统筹协同工作机制不断完善，形成目标一致、多元参与、合作共赢的城市全域数字化转型模式。

城市全域数字化转型需践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的发展理念，系统性推进资源、服务、产业、治理、保障五大维度整体升级，实现资源“全面”统筹、服务“全景”覆盖、产业“全链”新质、治理“全程”协同、保障“全项”稳固，构建共建、共融、共治、共享的新型现代化城市范式。

一是城市数字资源“全面”统筹。城市全域数字化转型要实现城市数据设施资源和数据信息资源的空间全域统筹规划。实现城市全域数字化转型，将全面建成统一的智能感知、云网环境、城市大脑等基础支撑体系，构建集约共享的智慧城市新基座，公共数据归集、共享、应用、流通及开放水平大幅提升，数据要素市场化改革取得突破性进展，基本消除各类“信息孤岛”。

二是城市数字服务“全景”覆盖。城市全域数字化要全方位服务人民群众和经营主体的生产与生活场景需求。实现城市全域数字化转型，将形成多渠道、广覆盖、主动化、智能化、精准化的政务服务体系、公共服务体系、生态服务体系，全面实现政务服务“一网通办”，营商环境明显优化，教育、医疗、养老、文旅、社区管理等领域的信息化水平显著提升，数字化对生态环境、低碳环保等业务的支撑作用凸显。

三是城市数字产业“全链”新质。城市全域数字化转型要以数字技术推动产业持续建链、补链、固链、强链，形成全链条、全领域的新质产业生态。实现城市全域数字化转型，需整合城市科技创新资源，推进数字科技研发和应用的革命性突破，加快数字技术与一二三产业深度融合，显著提升现代化产业体系的竞争力。同时，“光芯屏端网云智”等数字新产业加速发展，平台经济、共享经济、线上经济等新业态蓬勃发展。

四是城市数字治理“全程”协同。城市全域数字化转型要建成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的多级全流程联动治理体系。实现城市全域数字化转型，各类城市公共事务将全面实现高效联动指挥及处置覆盖，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等关键领域全面实现“一网统管”，一批具有示范意义的城市及城市群数字治理典范不断涌现。

五是城市数字保障“全项”稳固。城市全域数字化转型要形成以制度规范为准则、以监测预警为手段、以安全防护为支撑的全方位综合保障体系。城市全域数字化的制度保障、运营运维保障、安全保障将更加全面、完善，数字治理生态将更加公平规范，运营机制将更加长效稳定，安全屏障将更加可信可控。

城市全域数字化转型，是一个从理论建构到实践推进的过程。围绕中国式现代化城市发展的要求，推进城市全域数字化转型，不仅要厘清城市全域数字化转型的概念特征，还要坚持问题导向，围绕当前城市全域数字化转型的重点难点问题，通过设施融合、服务优化、产业升级、协同联动、保障强化，促进数字资源由“散”转“聚”、数字服务由“基”至“精”、数字产业由“量”到“质”、数字治理由“点”及“面”、数字制度由“虚”变“实”。

一是设施融合：促进数字资源由“散”转“聚”。围绕全域数字化转型目标，加速推动城市数字设施资源的深度融合与高效协同，实现从“零散分布”到“聚合共享”的转型升级。首先，不断加强城市智能化综合性数字信息基础设施建设，打造“物联、数联、智联”的城市数字底座，统筹布局绿色智能的新一代感知、数据与算力设施，完善城市数字化共性基础平台体系。其次，加速城市数字化设施的互联互通与共享共用，围绕城市数字化转型的核心需求，统筹规划物联网感知终端、高速网络基础设施以及数据存储与处理中心，确保数字设施资源能够基于业务需求进行灵活高效的调度与利用。最后，着力探索公共数据资源开发利用，构建城市级的可信数据空间，通过整合城市、企业、行业、个人及跨境数据资源，打造安全可信的数据流通环境，为城市全域数字化转型提供全面、高效的数据支撑。

二是服务优化：促进数字服务由“基”至“精”。围绕全域数字化转型目标，创新数字服务模式，实现服务内容与体验的双重飞跃，推动城市数字化服务从“基础覆盖”迈向“精细服务”，加快推动公共服务供给从“能办”向“好办”转变。坚持以用户为中心，紧密围绕市场主体与市民的实际需求，拓展城市公共安全、社区管理、交通、医疗、教育、科技、就业等城市公共服务应用场景，通过数字化手段重构公共服务流程。具体而言，要利用新一代信息技术和算法支撑，通过业务重组与流程优化，通过信息收集、反馈、分析、决策和干预等途径，实现“减环节、减材料、减时限、减成本”，让企业与市民能够以最便捷的方式享受高效服务。同时，积极探索公共服务新模式，如云端服务、智能助手、政务直播等，以线上线下相结合的方式提升服务体验。此外，通过发挥数字技术的时空穿透和广域渗透优势，克服传统意义上由于地域、系统、层级限制所带来城市公共产品和服务资源的错配问题，使城市居民特别是信息弱势群体分享“数字红利”的机会和渠道得以增加，增强和提升城市发展的包容性和均衡性。

三是产业升级：促进数字经济由“量”到“质”。围绕全域数字化转型目标，细化城市产业升级方向，通过产业数字化与数字产业化的深度融合，以科技创新引领产业创新，引导传统产业升级，培育新兴产业和未来产业，推动城市产业由“规模扩张”转向“质量提升”。一方面，要聚焦高端、智能、生态化的现代产业体系，大力发展数据资源和数字技术密集型产业，如类脑智能、量子信息等，通过实施未来产业孵化计划，提升数字产业在城市经济中的比重。另一方面，要重视微观主体在城市数字技术创新和产业发展中的作用，鼓励城市企业采用数字化技术革新生产模式，如平台化设计、个性化定制等，推动“灯塔工厂”“5G全连接工厂”等新型制造模式的普及。同时，加强城市与周边区域的产业链协同，以重点产业集群和产业园区数字化转型为依托，构建数字化产业生态，实现数字产业链由线性向网络化的转变。

四是协同联动：促进数字治理由“点”及“面”。围绕全域数字化转型目标，打破传统区域壁垒，推动城市数字治理从局部试点扩展至全面覆盖。首先，要通过数字化转型引领制度重构，打破部门、行业间的界限，实现跨层级、跨地域、跨系统的流程再造与管理协同。其次，要加强数据空间生态建设，促进数据要素在多元主体间的可信流通与共享，构建开放、协同、共赢的数据生态体系。再次，需注重线上线下协同，推动数字化服务与应用在城市各领域、各场景、各主体间的广泛渗透与深度融合。最后，结合我国新型城镇化空间格局优化需要，培育和建设城市全域数字化转型的“增长极”。鼓励并支持中心城市在数字技术应用和创新方面进行探索示范，促进数字治理理念、先进工具在中心城市、都市圈及城市群范围内先行先试，加强都市圈与城市群间的跨区域合作，推动城市数字协同治理机制的构建与优化。

五是保障强化：促进数字制度由“虚”变“实”。围绕全域数字化转型目标，加快推进城市适数化制度创新，创新数字化改革配套机制，确保数字技术在城市转型和发展中的良性应用，规范城市数字治理各主体的行为边界，抑制“技术作恶”并鼓励和支持“技术向善”。首先，要建立健全数字化转型的组织保障、规章制度与标准体系，以及发展监测和评估机制，为城市全域数字化转型提供坚实的制度支撑。其次，要明确数据伦理、算法伦理、人工智能伦理等在内的一系列技术伦理规范，引导和激励治理城市企业和个人主动履行社会责任，对数字技术应用中存在科学上不确定性的潜在损害和因果联系进行主动干预。再次，要强化城市数字化转型的运营保障，加强规划统筹、政策协调，确保城市全域数字化转型项目的持续性与有效性，避免“建成即落后”的现象发生。最后，还需加强数字安全保障体系建设，通过技术创新与手段升级，提升城市在物理空间与数字空间的安全防护能力，确保城市全域数字化转型的平稳运行及持续发展。

（作者单位：国务院发展研究中心；首都科技发展战略研究院）

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