64.2万亿行政事业性国有资产管理的4类问题 5项建议

截至2023年末，全国行政事业性国有资产总额达到64.2万亿元，同比增长7.4%；负债总额12.8万亿元，同比增长3.2%；净资产总额51.4万亿元，同比增长8.4%。

行政单位国有资产总额为23.3万亿元，同比增长7.9%；事业单位国有资产总额达到40.9万亿元，同比增长7.1%。

中央行政事业性国有资产总额为6.9万亿元，同比增长6.2%，占全国总资产的10.7%；地方行政事业性国有资产总额为57.3万亿元，同比增长7.5%，占全国总资产的89.3%

四类问题

1. 资产分类管理有待完善

2. 资产管理体制有待进一步理顺

3. 资产底数有待进一步摸清

4. 资产管理效益有待进一步提升

五项建议

进一步细化分类管理、理顺管理体制、健全管理制度、提升使用效益、提高资产管理信息化水平

行政事业性国有资产仍然存在账务处理不够规范、入账不够及时、底数不够清晰，违规出租出借或处置，资产闲置、低效运转、流失等问题。造成上述现象的主要原因是资产管理的科学性、系统性、规范性、有效性还不够强，具体有以下几方面问题：

（一）资产分类管理有待完善

行政事业性国有资产范围较广、内容庞杂，既可以按支配主体性质分为行政单位资产和事业单位资产，也可以按照功能目标分为保障机关运转的行政性资产和为社会公众提供教育、卫生等公共服务的社会事业性资产，还可以按资产功能和可调剂性分为通用资产和专用资产。不同类别资产的管理目标和管理机制都有差别，需要进一步科学分类、精准施策。从调研情况看，资产管理与精细化、科学化的要求相比还有差距，成本效益理念尚未完全落实。

一是行政性资产和社会事业性资产分类管理不到位。调研发现，对社会事业性资产与党政机关的行政性资产，存在着“用一把尺子”、按统一标准管理的问题。比如，用于党政机关的计算机、打印机等资产，与用于学校、医院以及科研工作的同类资产在使用范围和频率方面遵循统一的管理要求。教育、卫生、科技等各类社会事业性资产也需要根据不同的服务和保障功能，制定不同的资产管理标准和办法。但目前不同类别资产的配置周期、标准、处置等的分类管理还不够细化，科学合理性有待进一步提高。

二是社会事业领域的专用资产分类管理亟待强化。各领域专用资产的配置、使用、处置等标准和管理规范建设进展较慢，管理水平有待提高。一些专用资产参照通用资产等标准管理，难以适应工作需要。有地方反映，公路养护生产车辆和机械设备尚未建立全面、科学的资产配置标准体系，实践中存在按一般公务用车的编制和价格标准管理的情况。对国家实验室等新型研发主体的资产、进口科研仪器设备等资产缺乏针对性政策，资产采购论证审批手续多、流程时间长，容易影响科学研究进程。信息化建设领域因专业性较强、缺乏规范，资产闲置不同程度存在。2023年度审计抽查的224个政务信息系统中，有85个因功能缺陷等未达预期，涉及投资27.92亿元。

三是数据资产等新型资产管理还不够规范。行政事业单位在依法履职、提供公共服务的过程中积累了大量数据，随着数字化快速发展，逐渐成为具有相当价值的数据资产。财政部门积极推动数据资产核算入表，但数据资产的产权、使用、交易等配套制度建设还不到位，核算入表的相关具体路径和细则不够明确。有地方反映，数据资产产权界定和数据价值挖掘工作尚有短板，法律和财务风险需要防范。

（二）资产管理体制有待进一步理顺

现行财政部门、机关事务管理部门、行业主管部门的管理链条和职责划分不够清晰，各主体越位、缺位现象并存，增加管理成本，影响管理效率。

一是财政部门和机关事务管理部门资产管理职责划分不够清晰。《条例》和“三定”方案对国务院财政部门与机关事务管理部门的职责分别作了规定。调研发现，不同层级财政部门与机关事务管理部门的职责分工、管理范围各不相同，有的存在交叉重叠。有些地方财政部门、机关事务管理部门两个资产管理系统和两套资产报表要求并行，给管理对象带来较多的重复工作和负担。

二是行业统筹发展与国有资产管理衔接不够。有些中央部门反映，仍然难以全面掌握地方相关国有资产配置状况和管理情况，不利于对全行业资产进行整体统筹规划、优化布局、标准化建设，不利于统筹规划事业发展和科学配置国有资产。

（三）资产底数有待进一步摸清

行政事业性国有资产仍然存在资产登记、核算不完整，账务处理不规范，账实、账卡、账账不符，存在账外资产等现象。2023年度审计的中央部门中，17个部门存在少记漏记资产问题，涉及13.46万平方米房产、151.54亩土地和31.88亿元设备物资或无形资产。

一是历史遗留问题影响摸清底数。调研发现，部分单位房屋、土地因年代久远，相关资料遗失或不齐全，或属临时建筑等未办理产权，还有的因历史纠纷等导致产权不清，很难通过常规程序补办权证。有地方反映，省本级行政和参公事业单位约80%的房产未办理权属登记。随着时间推移，相关当事人离岗退休，资产权属更加难以理清。还有些单位因历史原因，存在往来款长期挂账处理难、事业单位出资“僵尸企业”注销难、固定资产账实不符处置难等问题，给做实资产底数造成很大障碍。

二是公共基础设施资产入账仍有困难。调研发现，公共基础设施的投资主体多元，项目面广量大、情况复杂。有的年代久远，基础信息不完善，有的采取统一打包招标和建设的方式，记账主体、初始构建成本、折旧年限等都难以确定，尽管相关入账制度已初步建立，但核算细则、财务准则等仍有待进一步细化。一些地方被动入账，资产入账后的应用路径不明晰，未能有效发挥管理作用。

三是资产管理的组织保障机制落实不到位。调研发现，一些地方和部门单位的国有资产管理意识不强、重视程度不高，仍然存在“重资金、轻资产”、“重采购、轻管理”的现象，对预算安排、政府采购等可能形成的资产全过程监管不足。很多基层单位未设立专门的资产管理部门或配备独立的资产管理岗位，资产管理人员多为兼职和临聘，人员专业素质良莠不齐，未按规定定期盘点清查、履行处置审批程序、实施在建工程转固等，造成资产底数难以彻底摸清、相关数据不能及时更新。

（四）资产管理效益有待进一步提升

有些行政事业单位资产低效无效、闲置浪费现象长期存在，管理效益不高，未严格落实“过紧日子”要求。2023年度审计发现，8个中央部门的19.46万平方米房产、874.14亩土地、405辆公务用车、1.04亿元办公家具及仪器设备等资产使用效率低下或闲置，最长的达21年。

一是资产盘活激励约束机制有待加强。相关部门大力推进建设公物仓或共享共用平台，但总体上盘活资产的种类和数量仍然偏少，主要原因是对提供闲置资产行为缺乏足够的激励措施，对不提供闲置资产的也缺乏惩罚机制。按照收支两条线、出租出借收入上缴国库的规定，盘活资产没有收益，盘活资产的积极性不高。资产管理绩效考核和评价尚不完善，对一些直接支配资产的部门、单位闲置资产缺乏有效的约束和处罚措施，对违规行为往往责令改正了事，追究责任不够。

二是资产配置机制不够合理。有些地方对资产配置的科学性考虑不够，存在盲目购置、重复购置问题。有的资产购置后一年仅使用几次，甚至购置即闲置。有些地方配置资产时对后期维护投入考虑不足，一些公共基础设施刚刚投入使用就缺少运行维护资金保障，难以有效提供预期的公共服务。调研发现，一些图书馆、活动室等公共设施长期闲置，有的甚至出现自然损毁的现象。

三是资产统筹调配机制不够健全。实践中，资产跨级次跨部门跨地区的统筹调配难度依然较大。调研中有地方反映，部分省级单位更新淘汰的仪器设备能够满足基层使用的条件，因缺少明确的机制而未能调剂利用。有的地方乡镇幼儿园、小学校舍闲置与乡村老人集中养老、日间照料场所不足问题同时存在，跨部门调配仍有困难。

四是资产处置更新机制有待完善。调研中有地方反映，现行规定严格控制新建楼堂馆所，但“新建”标准不够明晰。一些办公用房、业务用房因建设年代久远、结构老化已不适合继续使用，加固维修改造成本高于翻建和重建，反而造成资金浪费。有的地方公务用车长期未更新，节约了购置支出，但维护成本和能耗较高，增加了养护等隐性支出。还有全国人大代表反映，医院所需X光机、手术刀等医疗设备器械更新不及时，影响医疗服务的水平。

（一）进一步细化分类管理

根据资产性质、功能定位和应用场景的不同，明确行政性国有资产和社会事业性国有资产的分类标准，并细化社会事业性国有资产类别，分类开展更加科学的资产管理和绩效评价。对计算机等通用资产，优化其在行政单位和高校、科研院所等事业单位等不同应用场景下的资产类别归属，研究解决管理“一刀切”问题；对科研仪器、科技成果等具有特殊功能定位的社会事业性国有资产，探索建立新的资产配置审批流程，建立职务科技成果资产单列管理制度，进一步激发创新活力。对数据资产等新型资产，以市场需求为导向，平衡好数据安全保护与开放共享之间的关系，稳慎推动数据资产产权界定、评估、入账等工作。

（二）进一步理顺管理体制

有关方面应梳理研究党中央有关决策部署的要求和精神，遵循规范统一、权责对等的原则，进一步厘清财政部门综合管理与机关事务管理部门具体管理的职责边界，以及各行业主管部门具体管理职责，健全完善统筹协调、有机衔接的分工协作机制，实现职责清晰、权责统一、政策一致，形成各领域、各层面、各部门协同提高资产管理效率的局面。

（三）进一步健全管理制度

加强对产权登记问题的梳理分析，研究探索容缺办理、证缴分离、使用权证等政策创新，加快完善资产登记环节的管理制度，并根据问题成因，进一步完善资产配置、使用、出租出借及处置、收益管理等全生命周期的配套制度，健全完善长效机制，杜绝失管、失控。加快推进公共基础设施等重点资产管理制度建设，进一步细化各类公共基础设施核算细则和财务准则，强化指导性和可操作性，完善覆盖配置、使用、处置等各环节的各类公共基础设施管理办法，强化资产收益与维护更新支出管理。抓紧建立健全各领域、各行业、各部门专用资产的配置、使用、处置等标准，在充分开展绩效分析的基础上建立标准动态调整机制，加强资产配置可行性论证，进一步发挥资产配置标准的约束作用。

（四）进一步提升使用效益

健全鼓励资产盘活使用、共享共用的激励约束机制。加强资产配置预算与存量资产闲置率、盘活使用率的衔接，加大对资产闲置特别是盲目购置、重复购置带来资产闲置的问责力度，充分调动各单位资产管理使用的自觉性和主动性。充分发挥考核评价的“指挥棒”作用，健全管理评价指标体系并真正运用起来，进一步形成“占有必使用、使用必问效、无效必问责”的科学管理体系。按照“经济性、效率性、实用性”原则，进一步健全中央统筹地方、政府统筹本级的跨层级、跨地区、跨部门的资产调配机制，从全国层面整合待盘活资产信息，强化供需信息对接，打通层级间、部门间、地区间资产盘活通道，实现资产物尽其用。贯彻成本—效益理念完善相关制度，督促对已经出现的闲置、低效资产应当及时开展处置和更新工作，防止造成更严重的闲置浪费。

（五）进一步提高资产管理信息化水平

根据实物管理与价值管理相统一的原则，加强资产管理信息系统的顶层设计、统筹衔接。加快预算管理一体化系统的推广运用，做好一体化系统与部门单位系统之间的有效衔接，做到一次输入、生成各类报表、满足各方需求。推进预算管理一体化系统资产管理模块与预算编制、预算执行、政府采购、会计核算等模块的衔接，前移资产监管关口，对预算安排形成的资产开展全生命周期管理。加强对资产使用情况的监控，充分发挥资产作用，实现优质资产扩容和均衡布局，提升管理规范性，确保公共服务的真实供给和有效作用。强化系统的数据分析功能，支撑提高管理的科学化、精细化水平，提高国有资产管理情况报告的质量。探索运用人工智能、区块链等先进技术提高行政事业性国有资产管理效率。