修法！政府债务管理情况每年向本级人大常委会报告

《决定》将第三章章名修改为“财政经济工作监督”。

增加一条，作为第十八条：“本法所称财政经济工作监督，是指常务委员会依法对下列事项进行监督：

“（一）审查和批准本级决算；

“（二）国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况，国民经济和社会发展计划执行情况；

“（三）预算执行情况；

“（四）审查和批准国民经济和社会发展五年规划纲要、计划的调整方案；

“（五）审查和批准预算调整方案；

“（六）国有资产管理情况；

“（七）政府债务管理情况；

“（八）金融工作情况；

“（九）预算执行和其他财政收支的审计工作情况、审计查出问题整改情况；

“（十）财政经济领域其他重要事项。”

《决定》增加三条，分别作为第二十四条、第二十五条、第二十六条：

“第二十四条 常务委员会应当对国有资产管理情况进行监督，建立健全国有资产管理情况报告制度。

“国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况。

“第二十五条 常务委员会应当对政府债务进行监督，建立健全政府债务管理情况报告制度。

“国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告政府债务管理情况。

“第二十六条 常务委员会应当对金融工作进行监督，建立健全金融工作情况报告制度。

“国务院应当每年向全国人民代表大会常务委员会报告金融工作有关情况。”

国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告

——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

财政部部长 蓝佛安

全国人民代表大会常务委员会：　　

我受国务院委托，向全国人大常委会报告2023年度政府债务管理情况，请审议。

截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。

（一）国债情况。

从债务规模看，2023年，经全国人大批准的国债限额30.86万亿元。年末国债余额30.03万亿元，控制在全国人大批准的限额内。其中，内债余额29.70万亿元，外债余额3346亿元。

从发行情况看，2023年全年发行国债11.14万亿元，其中用于弥补中央财政赤字4.16万亿元，偿还以前年度发行并于2023年到期的国债本金5.22万亿元，年内发行年内到期的短期国债1.76万亿元。发行内债11.09万亿元，其中，发行记账式国债10.81万亿元，发行储蓄国债2746亿元。发行外债555亿元，其中，发行境外主权债券547亿元、外国政府贷款和国际金融组织贷款8亿元。

从还本付息情况看，2023年，财政部进一步强化国债资金预算管理，认真制定国债偿还计划，持续优化国债偿还机制，确保国债偿还万无一失，切实维护中央政府信誉和投资者利益。

（二）地方政府法定债务情况。

从债务规模看，2023年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额42.17万亿元，其中一般债务限额16.55万亿元、专项债务限额25.62万亿元。年末地方政府债务余额40.74万亿元，其中一般债务余额15.87万亿元、专项债务余额24.87万亿元，均控制在全国人大批准的限额内。

从发行情况看，2023年，31个省（自治区、直辖市)、5个计划单列市和新疆生产建设兵团共发行新增地方政府债券4.66万亿元，其中新增一般债券7016亿元、新增专项债券3.96万亿元；发行再融资债券4.68万亿元。全年合计，共发行地方政府债券9.34万亿元。

从还本付息情况看，地方政府法定债务还本付息均有明确的政策和预算安排，到期本金一部分安排发行再融资债券接续，一部分安排财政资金和项目专项收入偿还，财政部按照有关制度规定对各地再融资债券发行规模上限进行把关；到期利息安排财政资金偿还。

从投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域，积极发挥政府投资撬动作用，支持地方经济社会发展。

（三）政府债务风险水平。

截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，按照国家统计局公布的2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，全国政府法定负债率（政府债务余额与GDP之比）为56.1%。

近年来，国务院及各有关部门认真贯彻党中央决策部署，落实全国人大及其常委会的决议和审议意见，以新发展理念为指引，坚定不移推动高质量发展，不折不扣地抓好强化政府债务管理、防范化解地方政府债务风险各项任务的贯彻落实。

（一）深化国债管理改革，更好发挥国债功能。

一是合理确定国债规模。全面落实国债余额管理制度要求，合理确定中央财政赤字规模，发行一般国债补充财政资金，支持经济社会发展。在此基础上，2020年发行1万亿元抗疫特别国债，支持地方用于基础设施建设和抗疫相关支出。2023年增发1万亿元国债，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。2024年发行1万亿元超长期特别国债，专项用于支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。

二是加强国债发行管理。认真制定年度、季度国债发行计划，合理设计国债发行节奏及发行方式、期限、品种等要素，提高国债发行管理水平。加强国债发行、预算执行和库款管理的统筹协调，强化国债的库款调节功能。不断完善国债发行管理机制，建立起涵盖国债承销团管理、记账式国债发行管理、储蓄国债发行管理等各项工作的制度体系。

三是健全国债收益率曲线。按照党的十八届三中全会提出的“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”要求，着力健全国债收益率曲线形成机制和编制方法，初步形成涵盖3个月到30年短、中、长期较为完整的国债收益率曲线，为境内外各类人民币资产提供无风险定价基准，在境内外金融市场中得到广泛应用。

四是积极发挥国债政策功能。流动性管理方面，金融机构可通过参与国债回购获取短期流动性，以更好进行流动性管理；资产管理方面，国债是具备主权属性的安全资产，各经济主体可利用闲置资金配置国债，在风险可控前提下获取一定收益；风险管理方面，国债是金融市场优质担保品，有效提高了金融交易的安全性和便利性。

（二）加强和完善地方政府法定债务闭环管理。

一是强化限额管理和预算管理。2015年以来，每年提请全国人大或其常委会批准地方政府债务限额，依法设置举债规模上限。根据全国人大常委会授权，建立健全提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额管理制度。指导地方将地方政府法定债务收支、还本付息、发行费用全面纳入预算管理，增强预算管理的完整性和约束力。

二是完善专项债券项目管理。合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围。按照“资金跟着项目走”的原则，将经济社会效益明显、带动效应强的重大基础设施建设项目作为重点储备项目。加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。

三是加强专项债券资金使用管理。建立专项债券资金支出进度预警通报制度，推动尽快形成实物工作量。对专项债券项目开展全生命周期绩效管理，实现对所有项目绩效评价全覆盖。穿透式监测专项债券项目实施情况，掌握资金使用、建设进度、运营管理等情况，发现违规问题及时纠正。建立违规使用专项债券处理处罚机制，严肃财经纪律，强化制度约束。

四是建立信息公开和常态化监督机制。搭建全国统一的地方政府债券信息公开平台，指导各地做好地方政府债务相关预算、决算以及债券发行、存续期及重大事项等信息公开。依托财政部各地监管局就地监管优势，实现对地方政府债务的常态化监督。

（三）主动接受人大审查监督。

一是积极主动向全国人大报告政府债务管理情况。在中央预算、决算报告和草案中报告政府债务纳入预算管理情况，政府债务发行和偿还情况，政府债务余额、限额、结构、期限等情况，以及加强地方政府债务管理情况。全面贯彻落实全国人大决议和全国人大常委会审议意见，及时报送落实情况。

二是配合建立健全政府债务管理情况报告制度。加强与全国人大有关方面沟通衔接，明确听取和审议报告的具体方式、重点内容和审议程序，按职责做好组织保障。配合全国人大常委会开展政府债务管理情况监督调研，为2024年首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告做好准备。

三是指导地方配合本级人大做好政府债务审查监督工作。指导地方科学分配新增债务限额，细化完善预算编制内容，严格履行预算、决算审查及预算调整程序，落实债务偿还责任，加大信息公开力度，依法依规配合做好本级人大对政府债务审查监督各项工作。

在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，近年来国债和地方政府债务管理改革取得历史性成就。中央和地方政府合理适度举债，充分发挥宏观调控功能，以较低成本和可控风险支持了积极财政政策有效实施，为支持经济社会发展、带动扩大有效投资、筑牢产业发展基础提供了有力支撑。但同时也要看到，我国政府债务管理还面临着一些问题。对此，国务院及各有关部门高度重视，将切实把防风险、强监管摆在突出位置，积极采取措施加以解决。

2024年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国经济运行延续回升向好态势。国务院有关部门积极研究谋划，靠前发力实施相关政策，加快2023年增发国债、2024年超长期特别国债、新增专项债券发行使用，积极稳妥防范化解地方政府债务风险。下一步，我们将全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，认真落实党中央关于加强政府债务管理和防范化解地方政府债务风险的决策部署，自觉接受全国人大监督，坚持统筹发展和安全，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。

（一）科学确定政府债务规模和结构。合理确定政府债务规模，逐步优化政府债务结构和品种，满足不同情形下的政府宏观调控需要。加强超长期特别国债管理，更好发挥支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的重要作用。合理安排分地区专项债务限额，向项目收益好、投资效率高的地区倾斜。

（二）深化国债管理改革。推动落实在中央银行公开市场操作中逐步增加国债买卖，增强国债收益率曲线利率基准作用，促进财政政策和货币政策协调配合。探索建立国债发行与财政库款管理、国库现金管理统筹协调机制，加强国债管理与预算执行统筹协调，提高运营效能。

（三）加强和完善地方政府债券管理。进一步扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，适当提高用于项目资本金的规模和比例，更加注重发挥撬动社会资本作用。健全专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，强化项目绩效管理，提高资金使用效益。

（四）完善地方政府债务全链条、全流程监管。督促地方政府严肃财经纪律、强化预算约束、划清政企权责，严禁地方政府通过国有企事业单位违规举债建设政府投资项目，严禁举债建设楼堂馆所、形象工程。持续保持高压监管态势，发挥部门协同监管合力，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起。

（五）积极配合人大监督相关工作。深刻认识加强人大对政府债务审查监督的重要性，积极配合建立健全政府债务情况报告制度，做好向全国人大常委会报告政府债务管理情况相关工作。督促地方加快建立健全政府债务管理制度，细化完善报告内容，依法接受本级人大及其常委会监督。

我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在全国人大及其常委会的监督支持下，着力健全政府债务管理机制，有效防范化解地方政府债务风险，努力推动高质量发展取得新的更大成效。 

全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告

——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

全国人大财政经济委员会副主任委员全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才

全国人民代表大会常务委员会：

习近平总书记多次就防范化解重大风险、加强地方政府债务管理监督作出重要部署。党的二十届三中全会提出，完善政府债务管理制度，强化人大政府债务管理监督。本次常委会听取和审议国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告，是建立健全政府债务管理情况报告制度后的首次。全国人大常委会坚决贯彻落实党中央部署要求，赵乐际委员长多次听取汇报、作出指示批示，对建立好、实施好政府债务管理情况报告制度提出明确要求；李鸿忠副委员长出席全国政府债务监督工作座谈会并讲话，对加强政府债务监督工作作出部署。

按照《全国人大常委会2024年度监督工作计划》，本次常委会会议听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告，由常委会预算工作委员会、财政经济委员会负责做好相关工作。今年3月以来，预算工作委员会先后召开座谈会，听取国务院财政、发改、工信、人民银行、金融监管、证监、审计等部门关于实施一揽子化债方案情况的介绍，赴北京、天津、辽宁、吉林、江苏、河南、湖南、广东、贵州、云南、甘肃等11省（市）开展专题调研，委托河北、内蒙古、黑龙江、江西、湖北、广西、重庆、四川、宁夏等9省（区、市）人大常委会预算工委和大连、长沙、南宁市人大常委会预算工委等3个全国人大常委会预算工委基层联系点开展调研，广泛听取各方面情况介绍和意见建议。在上述工作基础上形成了监督调研报告。全国人大常委会副委员长肖捷、张庆伟指导和参加有关调研活动，全国人大财经委侧重预算审查监督工作的部分组成人员、部分全国人大预算审查联系代表参加有关调研活动。现将主要情况报告如下。

政府债务是指政府凭借其信誉，作为债务人按照有偿原则、通过发行债券等方式筹集财政资金的一种方式。政府举债是逆周期宏观调控的重要工具，也可以满足阶段性基础设施建设、履行公共职能等需要，符合代际公平的原则。

（一）国债情况。改革开放前，除了建国初期曾发行过人民胜利折实公债、国家经济建设公债外，我国一段时期内处于“既无内债、又无外债”的状态。1981年重启发行国债，为改革开放、经济发展提供资金支持；1988年开放国债二级市场。1994年颁布实施预算法，发行国债成为弥补财政赤字的主要方式。1998年我国实施积极的财政政策以应对亚洲金融危机，将国债作为财政政策的重要工具。为规范发债行为，增加国债管理的主动性和灵活性，2006年我国国债管理从发行额管理改为实施余额管理制度，全国人大审批年度预算赤字和年末国债余额限额，国务院在年度国债余额限额内自行决定发行和偿付。2008年以来，我国连续17年实施积极的财政政策，并在1998年以后发行了四次特别国债（不计入财政赤字，纳入国债余额管理），有力支持了金融改革、抗击新冠疫情和国家“两重”建设。国债在我国财政经济运行和宏观调控中发挥十分重要的作用。

（二）地方政府债务情况。上世纪90年代以来，随着城市化进程的加速推进，地方政府为推动基础设施建设和经济社会发展，存在较为强烈的融资需求，但相关法律严格限制地方政府自行发债。实践中，不少地方政府通过设立融资平台公司等方式举债融资，为地方经济发展发挥了积极作用。2014年以来新修改的预算法为地方政府举债融资开了前门，同时经过审计署全面审计、财政部核实，并经全国人大常委会批准，将截至2014年底地方政府通过融资平台公司等举借的债务纳入预算管理，发行地方政府债券予以置换。同时，为应对经济下行、疫情冲击等，中央加大宏观调控力度，在实施大规模减税降费政策同时，增加政府债务限额。在这期间，不少地方仍然违法违规举债或变相举债融资，局部地区问题突出。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视加强政府债务管理和地方政府债务风险防范化解，多次作出重要讲话和指示批示。习近平总书记强调指出，更好统筹政府债务风险化解和稳定发展，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，建立防范化解地方政府债务风险长效机制等。这为加强政府债务管理监督工作提供了根本遵循。2018年以来，党中央出台一系列相关文件，有力指导加强地方政府债务管理和监督、防范化解债务风险工作。

（一）国务院及其财政等部门认真抓好政府债务管理。持续深化国债管理改革，加强发挥国债宏观调控功能，健全发行和市场监管机制，完善国债收益率曲线，促进国债市场发展。强化地方政府债务限额管理和预算管理，加强地方政府债券发行、专项债券项目管理，建立健全应急处置、信息公开和常态化监督机制，构建地方政府法定债务管理“闭环”。

（二）各地认真落实政府债务管理和风险防范化解主体责任。各地党委、政府高度重视政府债务管理和监督工作，成立政府债务管理领导小组，建立多部门协作联动机制，统筹开展本地区债务管理和风险防范化解工作。各地结合本地实际，逐步建立健全覆盖政府债务“借用管还”全过程的制度体系，持续加强政府债务风险管控，稳妥化解政府债务风险。各地坚决遏制增量，积极化解存量，通过安排财政资金、动用资产资源等方式偿还债务。

（三）各级人大及其常委会依法加强政府债务审查监督。2018年以来，全国人大及其常委会在审查批准年度预算决算、监督预算执行、开展审计查出突出问题整改监督等工作中，将政府债务特别是地方政府债务作为重要内容，提出审查意见，推动健全完善地方政府债务制度，督促整改问责，防范化解债务风险，并建立听取和审议政府债务管理情况报告制度。地方各级人大认真贯彻落实党中央关于加强政府债务审查监督的决策部署，持续推动改进完善预算决算编报，完善政府债务审查监督法规制度建设，并综合运用多种方式手段，切实增强审查监督实效。

调研中，各方面普遍反映，政府债务在支持我国经济社会发展中发挥了重要作用。一是保障积极财政政策实施，发挥宏观调控职能作用，有效筹集资金，应对经济周期变化，推动经济社会持续健康发展。二是大量资金投向城乡基础设施建设和教育、医疗、交通、文化等民生领域，弥补了短板弱项，增强了人民群众幸福感获得感。三是形成不少的优良资产，既有良好的基础设施，也有对关键领域的投入和支持，为经济转型升级和产业发展奠定了坚实的基础。四是推动债券市场发展。国债与地方政府债的发行为金融市场增加更大规模的安全资产供给，有利于促进我国债券市场发展、培育长期投资者队伍、促进人民币国际化。同时，各方面还反映，我国政府债务风险总体可控，但当前政府债务管理和风险防范化解还存在不少困难和问题。

（一）局部地区存在风险隐患。近年来政府债务规模增长较快，有的地方债务规模较大、风险等级高，容易造成风险隐患。

（二）政府债务预算管理有待加强。一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少，专项债兼顾收益性、公益性、拉动投资等多方面的目标难度加大。全国政府债务和地方政府债务风险指标体系尚不完善。与负债管理相对应的资产管理制度尚未规范建立。

（三）市场化约束机制不够健全。地方政府债券发行中，项目信息披露不充分。一些金融机构融资审核管理不够严格。信用评级机构出具的信用评级结果没有体现各地财政经济债务状况的差异性。

（四）法律约束和追责问责需加大力度。预算法对地方政府债务发行、使用和管理的规定比较原则，相关配套法规制度不够健全完善。不少地方贯彻实施预算法有关政府债务管理的规定不够严格，有的未按法律规定进行追责问责。有的地方人大监督作用尚未有效发挥。

要全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，树牢正确政绩观，加快科技创新，因地制宜发展新质生产力，加快产业转型升级，推动高质量发展，通过经济发展增加综合财力，化解政府债务风险。结合调研情况，就进一步加强政府债务管理和监督、防范化解政府债务风险，提出以下意见建议。

（一）更好统筹政府债务风险化解和稳定发展。适应高质量发展要求，统筹考虑经济社会发展需要和财政可持续，根据经济增长、资产负债、财力状况等因素，探索研究建立适合我国国情的政府债务规模控制机制，形成对政府债务合理水平的稳定预期。加强对宏观经济运行的分析预测，合理确定政府债务规模，更好发挥政府债务在逆周期调节、跨周期设计中的重要作用。

（二）加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。优化中央和地方政府债务结构。强化对超长期特别国债项目和资金的全过程监管。合理安排国债期限结构，完善国债收益率曲线，更好发挥其在金融市场上的定价基准作用。健全专项债投资项目科学决策机制，做实优质项目储备，杜绝脱离实际、超出财政承受能力和资金来源不落实的投资行为。加强项目收益融资平衡变化情况动态监测。

（三）更好发挥市场化约束机制作用。改进完善政府综合财务报告编报。进一步推动政府债务信息公开。加强对金融机构监督。强化对中介机构违法违规和失职行为的追责问责。完善地方政府债券信用评级制度。加强政府债券市场建设。

（四）强化政府债务管理法律约束和追责问责。健全完善政府债务法律体系，强化法律约束。进一步加强各级人大对政府债务的审查监督，增强监督实效。压实地方责任，健全地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制。加强财会监督与审计监督、人大预算审查监督的有机贯通、相互协同，形成监督工作合力。