党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化财税体制改革。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革牵一发而动全身，其中涉及很多读者非常关心的话题。本报今天推出“对话经济学家”栏目，邀请第十四届全国政协委员、中国财政科学研究院原院长刘尚希围绕相关问题进行分析解读。
来源/经济日报（主持人/中国经济网记者 郭枞枞；整理/经济日报记者 秦悦），原标题《更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用——对话刘尚希》，视频来源/中国经济网，以下为其中节选
主持人：财税体制改革是您长期以来研究的领域。很多人认为这次深化财税体制改革是自1994年分税制改革以来进行的一次最重大的财税体制改革，您怎么看？
刘尚希：党的十八届三中全会对深化财税体制改革作出部署，是财税体制的一次重大改革。全会提出一个重要论断——财政是国家治理的基础和重要支柱，这是对财政新的认识、新的定义和新的定位，强调从国家治理的角度来认识财政、理解财政，是一个重大变化。此后，我国财税体制改革取得重要进展。此次深化财税体制改革，是在前面改革成效基础上推进的。
财税体制改革涉及三大块内容：第一是财政体制改革，现在也叫中央和地方财政关系改革，第二是预算制度改革，第三是税收制度改革。这三块内容是相互关联的一个有机整体。三者不是简单的并列关系，而是在一个有机整体中有着不同定位、主次之分。中央和地方财政关系，也就是我们常说的财政体制是主体，预算制度、税收制度是两翼。“一体两翼”形象地描述了财税体制改革三块内容之间的相互关系。在推进财税体制改革时，应按照“一体两翼”的思路。作为主体的中央和地方财政关系改革，会牵引预算制度改革和税收制度改革。
同时，三块不能各管各的，更不能分开来看。如果分开推进，可能就会出现碎片化的情况，整个财税体制系统性优化也可能会打折扣，这是从过去改革中得到的一条重要经验。深化财税体制改革要整体布局、分步实施、协同推进。
主持人：继续深化财税体制改革，具有牵一发而动全身的作用。对这一点，应当怎样理解把握？
刘尚希：党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础，深化财税体制改革就是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度。基础没有夯实，就难以实现国家治理体系和治理能力现代化。从历史经验看，财税体制改革是重点，是改革的先行军、突破口。好多改革往往需要财税改革先行，同时不少改革又需要财税去支付改革成本。所以，财税体制改革至关重要，是改革的重点，甚至是改革重点的重点。
主持人：包括更好促进社会公平、实现共同富裕，都非常需要财税体制改革的支持。
刘尚希：财政是社会的血液，与社会有机体的各个细胞、局部都紧密关联。企业、家庭、个人，不同阶层、不同群体、不同区域，都可以看作是社会的细胞、局部，与财政都有紧密关联，通过税费、财政支出等方式联系起来。例如，教科文卫体各个方面，支持科技创新、鼓励企业研发、改善民生、促进就业等，都与财政一收一支过程连接在一起。
我们平时说金融是经济的血脉，通过资本市场、货币流通与整个经济关联起来。实际上，财政是与经济、政治、文化在内的整个社会关联起来的。从这个角度来看，财政是国家治理的基础，宏观经济治理、社会治理，方方面面都离不开财政。财政作用在很多时候是隐性存在的，不容易被认知和感受到。正因为这个特点，社会往往误认为财政就是“财务”，似乎没那么重要。
主持人：您刚才提到，财税体制改革中很重要的一点就是中央和地方财政关系。《决定》对完善中央和地方财政关系作出部署，强调建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。为什么特别强调完善中央和地方财政关系？
刘尚希：中央和地方财政关系改革，牵涉到当前我们面临的许多问题。比如，地方财政困难、地方政府债务、宏观调控、土地财政转型等。从国家治理的角度来看，要正确处理政府和市场、政府和社会的关系，离不开正确处理中央和地方财政关系。近年来，地方财政支出占全国一般公共预算支出比重约为86%。地方政府的行为会影响政府和市场、政府和社会的关系。中央和地方财政关系理不顺，就可能会妨碍政府和市场、政府和社会的关系。所以，中央和地方财政关系在整个财税体制改革当中，实际上处于核心地位。
主持人：当前，中央和地方财政关系应当如何调整，才会更加符合高质量发展需求？
刘尚希：中央和地方财政关系，核心的问题涉及事权、财权、财力的分配。从操作层面看，涉及财政收入和财政支出在中央和地方之间如何划分，这是非常复杂的问题。
比如，刚才提到地方财政支出占全国一般公共预算支出比重约为86%，这意味着中央本级支出只占14%。从我们自身的发展历程来看，这个比重在不断调整变化，地方占比越来越高，中央占比越来越低。
从全球来看，我们梳理了一些主要经济体，中央收入以及中央支出占比大都不低于50%。这个比例不仅与各国的治理结构、政治制度有关，更重要的是与发展阶段相关。
一般来说发展水平越高，中央支出的比例就会越高。这是因为发展的整体性越来越强。欠发达时，可以“村村点火、处处冒烟”，各个地方各自发展，彼此之间的联系不充分。发展到一定阶段后，就会有辖区之间外溢的问题。随着城镇化的推进，城市人口增加，这个过程中会出现很多问题，仅靠基层政府无法解决。比如，农民工进城后同等享受待遇、老人养老、小孩上学，这些成本需要由当地政府承担。这其中涉及养老保险、医疗保险、失业保险等，如果统筹层次低，问题就很难解决，就会妨碍人口流动和家庭迁徙。我国户籍城镇化率不到50%，与此有直接关系。
在城镇化推进、人口流动过程中，实现人口聚集与产业聚集相匹配，需要有一些事权上移到中央政府，中央财政支出的比例自然就会提高。这是与发展阶段相关的，发展程度越高，中央财政支出占比就需要越高，这是一个不可逆转的趋势。中央和地方财政关系的改革，其实核心问题就是怎样提高中央财政支出比例。所以《决定》提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。如果说30年前的分税制改革旨在提高中央收入占比，那么当前的改革则是旨在提高中央支出占比，以防范中央和地方收支不对称带来的各种行为扭曲及其衍生的风险。
中央财政支出，也就是中央本级支出，其比例提高折射出中央事权的扩大。事权是什么？事权不仅仅是一个决策权，还包括执行权、支出权、监督权。我们国家现在很多事权的实现方式是中央决策、地方执行。过多地让地方去执行，再通过转移支付给地方增加财力，有可能造成治理上的难题。
基层政府解决不了很多跨区域的问题，解决不了人口流动带来的一系列经济问题和社会问题。有些事权如果由地方承担，就很难达到国家的总体要求。因为地方是有局限性的，地方的视野和能力是有限的。地方政府层级越低，能力越低，能解决的只是辖区内的问题。比如，县与县之间的问题需要市里解决，市与市之间的问题就需要省里解决，省与省之间的问题就需要中央来解决。随着经济社会发展水平的提高，很多问题不仅仅是跨县域跨市域的问题，而是跨省域的问题。这类问题越来越多，就需要中央来解决，承担这方面的事权，承担起相应的支出责任。
提高中央本级支出比例，应当是这次改革很重要的一个目标。中央本级支出比例提高可以解决很多基层政府、地方政府解决不好的问题，有利于提高治理效能、降低治理成本，也有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。
雄安见
