2025年实施更加积极的财政政策，有何深意？

来源 | 人民论坛网-学术前沿杂志

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2025年财政政策如何“更加积极”？

全国财政工作会议12月23日至24日在北京召开。会议总结2024年财政工作，研究布置2025年重点任务。

一是提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度。

二是安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。

三是大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲。

四是持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展。

五是进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢“三保”底线。

明年财政工作将聚焦哪些方面着力？这次会议“划出重点”，2025年要重点做好六方面工作：

一是支持扩大国内需求。适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准，大力提振消费。加大消费品以旧换新支持力度，健全公共文化服务财政保障机制，推进实施新一轮国家综合货运枢纽补链强链提升行动。积极扩大有效投资，合理安排债券发行，以政府投资有效带动更多社会投资。

二是支持现代化产业体系建设。着力提升科技创新能力，全力支持关键核心技术攻关。加快推动产业转型升级，深入实施专精特新中小企业奖补政策。加强对企业的纾困支持，坚决防止乱收费、乱罚款、乱摊派等问题。

三是支持保障和改善民生。突出就业优先导向，支持教育强国建设，健全人口发展支持政策体系，促进卫生健康事业发展，织密扎牢社会保障网，推动解决人民群众急难愁盼问题。

四是支持城乡区域融合发展。确保国家粮食安全，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，有序推进乡村发展和建设，大力推进新型城镇化，促进区域协调发展。

五是支持生态文明建设。深化横向生态保护补偿机制建设。稳步推进碳达峰碳中和，推动重点行业领域绿色低碳转型。

六是支持高水平对外开放。完善关税等进出口税收政策，深化与“一带一路”国家合作。

这次会议还提出，大力推进财政科学管理，包括全面深化财税体制改革、有效防范化解地方政府债务风险、坚决兜牢基层“三保”底线、加大财会监督力度等。

改革开放以来财政政策的理念变化

我国财政政策的制定和实施理念始于传统的西方宏观财政政策理念，但在实践中不断调整、完善，逐渐形成了中国特色的财政政策理念。理念的变化主要体现在以下四个方面。

一是由重视恢复短期供求平衡向提升未来经济潜在增长水平和经济运行效率转变。改革开放初期，我国调整财政政策的动因主要是为实现经济的短期供求平衡，但随着相关政策实践的不断推进，财政政策的目标逐渐向提升未来经济潜在增长水平和经济运行效率转变。1994年确定实施适度从紧的财政政策主要是为了调整商品供过于求及经济通货膨胀的现象，同时1998年实施积极财政政策时其定位是扩张性的财政政策，意在扩大总需求。但随着财政政策的深化落实，在稳定短期供需平衡、实现经济增长的前提下，财政政策开始注重经济结构的调整和长期的可持续发展。在2004年实施稳健的财政政策时期，财政就十分注重对于农业、社会保障等薄弱环节的支持，到2008年第二次确定实施积极的财政政策阶段，这一倾向更加明显。从短期来看，这一倾向能够稳定市场供求平衡、推动经济持续增长；从中长期来看，这一倾向反映了对财政发挥提升未来经济发展水平、调节经济结构、促进经济高质量发展作用的重视。

二是由需求性总量政策向供需结合的复合政策转变。我国财政政策制定始于着眼需求的总量政策，但在实际过程中逐步将需求与供给、总量与结构相结合，弥补了传统西方宏观财政政策理念的缺陷。起初我国财政政策的制定主要聚焦需求总量，1998年党中央提出“立足扩大国内需求，加强基础设施建设”，2008年中央经济工作会议提出“把扩大内需作为保增长的根本途径”，而积极的财政政策旨在通过一系列政府投资和财政支出扩大内需。其后，我国在贯彻落实积极的财政政策的过程中逐步将需求与总量相结合，2015年中央经济工作会议提出实施供给侧结构性改革，我国的积极财政政策也随之调整，主要体现为推出加大减税降费力度、优化财政支出结构等一系列措施。我国财政政策从需求、供给两侧共同发力，推动实现经济量的合理增长和质的有效提升，有利于促进供需良性互动，在实现经济高质量发展的同时为世界经济注入新动力。

三是由短期向短期与中长期政策相结合转变。我国积极的财政政策在制定初期的定位为短期政策，但在实践过程中逐步调整思路，向短期与中长期政策相结合转变。在西方理念中，财政政策被视作短期刺激性政策，我国在1998年提出实施积极的财政政策时也将其定位为短期政策，但随着形势的变化，我国及时调整了财政政策的调控思路。自1998年起，积极的财政政策一直持续了六年，直至2004年底“双稳健”政策提出后，也并未完全退出；2008年再次提出实施积极的财政政策，其后这一政策一直持续至今。由短期政策向中长期政策相结合的转变体现了我国财政政策的稳定性，这有利于从更长时间维度对宏观经济进行调整。

四是由收支平衡向多元平衡转变。过去我国财政政策主要强调“以收定支”，随着宏观环境的改变，财政政策的制定开始跳出这一框架，主要关注财政政策对经济的实质影响。过去为了确保财政收支均衡，我国财政政策强调“以收定支”的财政管理原则，“以收定支”维护了国家财政的稳定，但也在一定程度上限制了财政政策的灵活性。2015年，为适应和引领经济发展新常态，我国进一步加大积极的财政政策的实施力度，同时强调供需结合、保障重点领域支出，逆周期调节思路凸显。2020年后，我国财政赤字率达到新高，积极的财政政策进一步跳出“以收定支”的框架，不断激发市场活力。当前，受国内外多重因素影响，我国有效需求不足问题较为明显，财政政策加快从单一的收支平衡向与货币金融政策协调联动转变，以此来解决宏观经济的根本问题。财政政策灵活性较强，既可以同时调节供给和需求，也可以调节通货膨胀和通货紧缩，如果财政政策和货币金融政策配合得当，则可以发挥多重作用。值得注意的是，跳出“以收定支”的框架会导致短期内出现收支缺口，因此，需要注重运用政府债务、货币政策等多种手段弥补短期财政收支缺口，让积极的财政政策在稳中求进中更好发挥作用。

财政政策发挥作用需要处理好四组关系

“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”，这是以习近平同志为核心的党中央深入分析国内外形势作出的重大部署，正确解“稳”和“进”、“立”和“破”的辩证关系至关重要。正确理解中国财政运行的可持续性必须从辩证的角度出发，准确评估当前财政政策在稳定当下经济和推动未来可持续发展方面的关键作用。

一是加强中期财政规划管理，从传统的年度预算平衡模式转变为跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制强调财政资源的合理配置，通过在财政盈余年份积累资金以备不时之需，以及在财政赤字年份合理调配资源，确保五年规划的顺利完成和经济增长的稳定性。在实施过程中，首先要加快财政信息系统建设，提高对经济形势和财政收支预测的准确性。这包括构建一个全面的财政数据库，收集政府资金、资产、负债以及与经济运行相关的各类数据，确保数据的准确性和时效性，为决策提供坚实的信息基础。

二是中期财政规划需与经济社会发展规划紧密联系。党和政府的重大战略决策以及发展目标构成了中期财政规划的坚实基础。在制定中期财政规划时，应以国民经济和社会发展五年规划中明确的目标和规划作为首要参考。在实施过程中，应遵循“项目依规划而行”和“资金随项目而动”的原则，确保项目能够具体化并纳入预算。此外，应建立财政部等中期财政规划管理机构与国家发展改革委等项目规划机构之间的有效沟通和协调机制，通过制度化的部门间对话，提高中期财政规划的质量和实施效率。

为妥善处理功能财政与平衡财政之间的关系，政府在制定财政政策时必须兼顾短期经济稳定与长期财政可持续性。这意味着政府需要在不同的经济发展阶段采取不同的财政政策，以实现宏观经济的逆周期调节，同时确保财政政策不会对长期的财政安全造成损害。例如，2008年全球金融危机后，许多国家的政府采取了大规模的财政刺激措施，以应对经济衰退的挑战。这些措施体现了功能财政的思想，通过增加公共支出和减少税收来刺激经济活动。随着经济的逐步复苏，这些国家开始逐步取消上述刺激措施，以避免过度的财政赤字和债务累积，这体现了平衡财政的理念。总体而言，政府需处理好功能财政和平衡财政之间的关系，在短期经济稳定与长期财政可持续性间寻求平衡，以实现经济增长与财政稳健的双重目标。

二是财政政策配合货币政策，政府通过合理地增发债务，将大量私人储蓄和央行积累的流动性导入实体经济，以公共投资的形式创造新的总需求。自2019年中期以来，银行间存款类金融机构以利率债为质押的7天期回购利率（DR007）持续下行且保持低位，而贷款市场报价利率（LPR）下降幅度有限，2020年后趋缓（见图3）。这表明尽管市场流动性充足，但贷款利率下降有限，银行更倾向于投资低风险资产，导致资金未有效流入实体经济，金融体系资金过剩与实体经济资金短缺的矛盾凸显。当储蓄超过投资时，政府通过举债的形式吸引闲置资金，并将其以财政支出的形式投入社会消费或投资，有助于推动经济走出低谷。大规模的基础设施项目需要大量劳动力的参与，可以有效发挥以工代赈、创造就业岗位的作用；科技投资推动新技术的发展和应用，可以促进实体经济尤其是制造业的升级，推进供给结构的转型升级与现代化产业体系的构建。这不仅创造出更多高附加值的就业岗位，还顺应国内消费向高端制造转变的趋势，为居民消费升级提供物质基础，刺激市场需求，进而提升国内的整体消费和投资水平，形成良性循环，推动经济的持续健康发展。

一是在认知层面，须辩证看待经济建设和民生保障之间的相辅相成关系。民生支出不仅是保障居民基本生活的底线，还是恢复和扩大居民消费的基础。增加民生支出有助于增强居民消费信心，从而拉动内需，促进经济复苏；经济建设支出同样重要，尤其是加大在基础设施、科技创新和产业升级等方面的投入，是提升国家经济竞争力的重要手段，只有稳步推进经济建设，才能为更高水平的民生保障提供源源不断的财政支持。

二是在具体操作层面，应加强对各类、各级财政资金的多方统筹，在兜牢民生底线的基础上，合理分配和使用财政资金，确保经济建设支出真正落实到位。在民生支出方面，应通过加强对教育、医疗、社会保障等领域的投入，提升居民的整体生活质量，从而为经济发展创造更加良好的社会环境。在经济建设支出方面，则需聚焦国家长远发展目标，注重创新驱动和绿色发展，增强产业竞争力。这种多方统筹的资金分配方式，有助于实现经济发展与民生改善的良性循环，确保财政资源得到最优配置，以此为经济社会的可持续发展奠定基础。

原文责编 | 包钰