稳中求进！2025经济工作怎么干？

来源 | 人民论坛网-人民论坛杂志

2024年经济回顾

2024年一季度开门红之后，二季度和三季度经济出现了新问题和新情况，9月26日中央政治局会议果断部署一揽子增量政策，使社会信心有效提振，经济明显回升。

2024年经济运行主要问题是内需不足，突出表现在狭义基建增速放缓、房地产投资继续深度调整、消费特别是商品消费不振。2024年最大下行压力来自于消费。根据国家统计局数据显示，消费对GDP累计贡献率从2023年的82.5%下降到2024年前三季度的49.9%，降到了10年以来的最低点。在消费中，商品消费增速长期处在低位，前三季度商品零售增速仅有3%，不足疫情之前的一半。商品消费不振导致制造业下游企业经营困难。由于制造业下游主要是民营企业，本轮复苏中民营企业体感较差，预期迟迟难以修复。

在一揽子增量政策的推动下，2024年10月份的经济数据就发生了明显变化，在以下三个方面都有较为明显的回暖。

第一，消费边际回暖。10月份社会消费品零售总额同比增长4.8%，较9月回升1.6个百分点。其中，商品零售当月同比增速回升到5%，比9月份回升了1.7个百分点，连续两个月增速回升。据国家信息中心数据，10月线下消费热度指数同比增长8.2%，较上月提升2.9个百分点，其中住宿业、休闲娱乐业、餐饮业分别同比增长17.9%、14.5%、12.2%。从价格表现来看，10月服务价格环比增速回升至季节性水平。

第二，房地产市场止跌企稳态势明显。房地产销售和二手房价格跌幅收窄。10月份全国商品房销售面积单月同比增速自9月的-10.8%回升至-1.6%，销售额单月同比增速自9月的-16.1%回升至-1.4%。10月，全国百城二手住宅均价环比下跌0.6%，跌幅较9月收窄0.1个百分点，十大城市二手住宅均价环比下跌0.33%，跌幅同样较上月收窄0.47个百分点。在销售带动下，10月单月，房地产开发企业本年到位资金同比增速为-10.1%，降幅较上月收窄8个百分点。

第三，狭义基建提速。1—10月份基础设施投资（不含电力）同比增长4.3%，比9月加快0.2个百分点，为2024年3月份以来的首次回升。

伴随内需回暖，10月服务业生产指数同比增长6.3%，增速比9月加快1.2个百分点。其中，批发和零售业生产指数回升2个百分点，金融业生产指数加快3.7个百分点；房地产业生产指数同比增长0.8%，回升幅度达到3个百分点，实现了2023年6月以来的首次由降转增。

这一系列成绩的取得，充分反映了面对经济新变化，党中央主动担当，及时决策，积极部署，充分展现了党中央的判断力、决策力和行动力对经济工作具有决定性作用。

2025年要牢牢把握“稳”的工作主线，防范化解内外部风险挑战

本次中央经济工作会议在全面科学总结2024年经济成绩的基础上，进一步分析了2025年我国经济发展环境。2025年我国经济将面临诸多风险与挑战，尤其是外部环境变化带来的不利影响加深，以及内部的内需不足等问题。但是我们要把握大势，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。这些支撑条件包括我国的制度优势、国内超大市场规模、产业链的完整性以及人力资源从数量到质量的提升，等等。因此，在面对风险与挑战时，我们应正视困难，坚定信心，并充分发挥优势，寻找解决问题的方案。

“中国经济光明论”并非忽视所面临的困难，而是在直面挑战的同时，认识到中国经济的支撑条件和基本趋势保持不变。光明论的核心逻辑是，依托这些条件和趋势，在党中央的坚强领导下，我们可以将优势转化为经济发展的效能。因此，对于2025年，我们应继续全面、客观、冷静地评估中国经济，并在此基础上坚定信心，进一步发挥好优势。

2025年是需要特别关注外部风险的一年。特朗普在上一个任期已经建立了对华全面打击框架，并在竞选期间提出了新政策主张。因此，2025年我们必须聚焦外部环境可能带来的影响，并做好相应的对冲准备。

对于新一届美国政府而言，当前主要关注点在关税政策的影响。如果对中国征收60%全面关税，对其他国家加征10%全面关税，目前较为一致的估计是可能将对我国GDP产生0.5到0.6个百分点左右的负向冲击。但是，我们更要看到诸多新变化。与上一任期相比，特朗普到2024年12月5日即完成了主要内阁成员的提名，这一速度为1968年以来最快，预示着其政策实施可能全面提速。因此，政策执行的时间和节奏可能会比上一个任期更加紧凑，关税政策的执行方式也需进一步考量。同时，从人选看，特朗普此次组阁显示出与上一任期本质差别。在上一个任期，特朗普更多被视为商人和政治新手。而在本轮，特朗普在美国国内政治基本盘不断扩大，联合了硅谷科技力量、美国制造业力量以及新兴华尔街力量，形成了相对全面的国内联盟。这种执政基础意味着对世界经济的冲击不仅体现在关税上，还可能体现在全球产业链的进一步加速重构以及监管政策竞争等方面。因此，外部环境变化将在更多层次和更多领域带来更多不确定性。未来必须持续聚焦外部环境可能带来的不利影响，并择机作出反应。

面对国际国内新挑战，会议确定了2025年经济工作的基本目标，即保持经济稳定增长、就业和物价总体稳定、国际收支基本平衡，并促进居民收入与经济增长同步。这一目标基于对2025年经济形势的科学、全面评估，既考虑了挑战，也反映了国内长期向好的趋势。面对挑战，核心是“稳”，即稳增长、稳就业、稳物价、稳国际收支。对于这一工作主线，关键问题是如何以新思路将国内长期向好的趋势转化为经济发展的实绩。

如何稳中求进、以进促稳，保障经济稳定增长？

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对新情况、新问题，深刻把握国内外经济形势发展变化规律，准确判断我国发展所处的历史方位，为经济工作指明了正确方向、提供了科学指引。习近平经济思想中核心内容就是要坚持党的集中统一领导，保证我国经济沿着正确方向发展。9.26中央政治局会议的果断部署充分证明了党中央对经济工作把方向、管大局、保落实的关键作用。本次中央经济工作会议进一步指出：“党中央集中统一领导是做好经济工作的根本保证，在关键时刻、重要节点，党中央及时研判形势、作出决策部署，确保我国经济航船乘风破浪、行稳致远。”面对经济新变化，只有坚持加强党中央对经济工作的集中统一领导，才能凝聚各方力量、调动各方资源、形成发展合力。这要求各地各部门党员干部要自觉用党中央对形势的科学判断统一思想、统一意志、统一行动，各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度。

会议指出，做好经济工作需要统筹好“五对关系”：必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序；必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环；必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力；必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率；必须统筹好提升质量和做大总量的关系，夯实中国式现代化的物质基础。

在“十四五”时期，中国经济进入新的历史阶段。一方面，我国正在从低成本增长期转向高成本发展期。我国传统的“招商引资”模式主要通过降低企业要素成本提高资本回报率。但是，随着土地、资源、劳动力等成本攀升，传统模式动能不断下降，副作用进一步凸显。另一方面，我国从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整转轨期，存量的调整和提升在经济增长中的比重越来越大。短期因素叠加结构转型，经济运行的规律发生重要变化，统筹好“五对关系”是我们做好经济工作的重要保障。具体来讲：

在根本途径上，我国需要迈进高水平社会主义市场经济。需着力完善与高质量发展激励相容的地方政府运行机制，破解地方政府用旧有手段处理新问题的短板，释放微观主体活力。

本轮结构转型最为明显的特征是需求调整速度显著快于供给调整速度，供需的错配进一步放大了内需不足问题，需要进一步优化供给、联动供需，畅通国民经济循环。

当前，中国经济的稳定在很大程度上取决于以房地产为代表的传统产业与新兴产业的调整速度差。房地产行业及其上下游产业链约占中国经济的21%。与此同时，战略性新兴产业占13%。从13%到21%的差距，即8个百分点，是稳定经济的关键。我们既要因地制宜加快发展新动能，推动战略性新兴产业发展，也要通过更新来稳住旧动能。

同时，随着经济中存量调整占比不断提升，要特别关注存量和增量的联动问题，统筹考虑存量和增量市场。传统宏观政策主要以增量为主，在新趋势下，效果会逐渐降低，呈现“脉冲式”特征。要创新思路解决存量问题，通过资源配置效率提升逐步取代以往单纯要素投入的增长模式。

在经济结构转型中，风险来源更加复杂，更要高水平统筹好发展与安全，保证中国经济行稳致远。这就要求经济保持一定的增速，在提升质量和做大总量方面达到高水平平衡，以质量提升效益，以总量稳固质量。

如何打好宏观政策“组合拳”？

2025年要坚持稳中求进、以进促稳。面对风险挑战，必须牢牢坚持“稳”这一主线，才能为发展提供坚实的物质基础，有力防范和化解风险。但依靠传统、保守的做法不能获得真正的稳定，只有通过积极进取和实施更加积极有为的政策才能应对新挑战。本次中央经济工作会议特别强调了2025年要守正创新。面对经济新变化，做到稳中有进需要进一步开拓超常规的思路，以新思路设计新工具，充实政策工具箱，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。

第一，新思路助力财政政策更加积极有为。会议提出2025年将提高财政赤字率，以确保财政政策持续发力。提高财政赤字率不单单是财政政策力度加大，更是一种思路变化。我国在较长一段时间坚持“以收定支”，确保了财政纪律。但是，面对新的经济挑战，税收和土地销售收入增速放缓，甚至出现负增长。“以收定支”会导致财政支出增速也随之下降，不能有效进行逆周期调节。为此，我们需要在考虑财政可持续的前提下，通过积极的赤字调节，有效熨平经济。例如，考虑到我国政府，尤其是中央政府负债率在同等收入水平的国家中处在较低水平，财政空间还比较充裕。同时，2025年可能面临外部冲击和内需不足问题，财政政策需更加有力。考虑到中国经济体量目前已超过130万亿，建议2025年财政赤字相对2024年增加1.5万亿左右，据此，2025年的财政赤字率可安排在4%左右。

在增加支出力度的方向下，会议明确了加强财政支出的重点。一是增发超长期特别国债以持续支持“两重、两新”项目；二是增加地方政府专项债券的发行和使用，并扩大其使用范围。基于上述精神，结合2025年可能面临的挑战，建议增发超长期特别国债约1万亿人民币。同时，建议增加地方政府专项债券额度5000亿人民币。增发的特别国债要重点考虑“两新”领域，特别是消费品以旧换新。2024年以旧换新对消费的拉动效果显著，带动相关产品销售额超1万亿元，2025年需进一步扩大范围和力度。此外，1万亿特别国债的增发还将用于补充商业银行资本金，旨在激发商业银行活力并防范风险。

综合上述建议，2025年增加3万亿左右的财政支出可以有效对冲外部风险。在执行中，关键在于债务化解对地方政府的约束。地方政府隐性债务的逐步正规化，虽然为地方政府舒缓了压力，但短期内可能会产生流动性冲击。地方政府的现金流从隐性支出全面转变为显性支出，鉴于当前地方政府财力相对紧张，这一转换期将带来一系列新的挑战。因此，2025年如何妥善处理债务化解过程中的衔接问题，将是考验财政政策的关键维度。

第二，货币政策适度宽松。本次中央经济工作会议对货币政策思路也进行了创新。一方面，定位更加积极，从稳健调整为适度宽松。在执行中，针对2025年如何进一步降息降准的讨论，建议降低存款准备金率至少1个百分点，以较大幅度释放流动性，但是降息要更加谨慎，把握好时机和力度。目前，降息对经济的传导机制尚需进一步疏通。另一方面，商业银行的净息差处在历史较低水平。考虑到中国经济正处于深度结构转型期，商业银行资产质量存在恶化风险，金融风险是必须重视的问题。因此，在降息决策上需要更加审慎，以支持经济的平稳转型并确保金融稳定。降低准备金率的空间相对比降息空间更为充足，建议降息幅度要适当，降低准备金率的幅度可以适度加大。

此外，中央经济工作会议明确指出要探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。这标志着资产价格纳入中央银行目标体系。随着创设股票回购增持专项再贷款等工具的不断落地，2025年将进一步稳定资产价格，修复居民和企业资产负债表，夯实消费和投资的内生基础。

第三，打好政策“组合拳”。本次会议再次特别强调了强化政策“组合拳”的重要性，这一点在去年的经济工作会议上也得到了反复强调。发挥好政策“组合拳”的效果需要把握好两个方面：一方面，发挥好党的集中统一领导作用，通过集中统一领导确保政策执行中避免合成谬误和分解谬误。我国政策呈现多目标、多工具和多部门的特征。如果简单地将一个政策目标分解到各个部门，仅考核政策的落实情况，就会导致各部门出现政策落实的“锦标赛”，很容易产生合成谬误和分解谬误。这就要求发挥好党的集中统一领导作用，各部门统筹分工。另一方面，政策传导机制的变化会导致传统政策效果“脉冲化”，治标不治本。因此，必须储备新的政策手段，并进一步疏通传导机制落实好政策。

如何扎实做好2025年经济工作重点任务？

本次中央经济工作会议指出，“要紧抓关键环节完成好明年经济工作重点任务，针对需求不足的突出症结，着力提振内需特别是居民消费需求；针对制约发展的深层次障碍和外部挑战，坚定不移深化改革扩大开放；针对产业转型升级的瓶颈制约，推动新旧动能平稳接续转换；针对企业经营中的关切诉求，加强政策支持和优化监管服务；针对重点领域风险隐患，持续用力推进风险处置。”同时，会议提出2025年要抓好9项重点任务，其中有诸多亮点，将成为经济工作的突破口。

本次中央经济工作会议将消费放在重中之重，提出了新的举措，特别是实施提振消费专项行动。一方面，要在增强消费能力、提升消费意愿上下功夫；另一方面，要在适应消费结构变化、增强供需适配性上做文章。在提升社会保障水平，推动居民收入稳定增长，发展消费新场景，如首发经济、冰雪经济和银发经济等政策基础上，为进一步落实好扩大消费，需要进一步拓宽思路。消费并不是可以简单“刺激”的，而是要通过增收减负、扩大场景等手段来“创造”。例如，加大居民减负力度。将“以旧换新”政策与阶段性个人所得税抵扣相结合，将汽车更新等阶段性纳入个人所得税抵扣范围。最后，鉴于一二线城市中越来越多家庭仅有一人工作，建议个人所得税征收模式逐渐转向以家庭为单位，允许纳税人自主选择以个人或家庭为主体的征收方式，以降低家庭税收压力。

本次中央经济工作会议把规范政府和企业行为纳入新质生产力，综合治理“内卷式”竞争，使得新质生产力的发展有了更为具体的抓手，更能落到实处，对广大企业更有体感。“内卷式”竞争的存在不仅与总需求不足有关，也与供给端的结构性问题紧密相连。首先，新的供给形成机制导致供给量可以在较短时间放大，压缩了价格上行周期。各行业企业集中度不断上升，大中型企业相比于小企业生产能力更强，能够快速供给，导致供给的周期明显缩短。目前我国各项生产技术更加成熟、产业配套能力强，各行业产能速度明显加快，但也容易导致产能过度放大。同时，目前企业的内外需生产更加联动，当出现短缺时可以快速调配产能，供给更加充足。其次，各行业都有一些“僵尸企业”。这些企业在平时并不生产，只要价格上涨，就会进行短期生产，以低质量产品收取低廉的价格。再次，电商低价模式推波助澜。我国电商在下沉模式下，主要采用低价竞争，产生劣币驱逐良币现象。在这个过程中，地方政府是重要的放大器。各地在规范优惠政策后，全面转向资金招商。产业基金投向趋同化，一方面导致了产能快速集中扩张，另一方面导致未来资本市场等要承担退出功能，对资本市场带来冲击。以新质生产力为导向，规范地方政府行为，推动产业升级是摆脱“内卷式”竞争的关键途径。

本次中央经济工作会议提出了六大标志性改革举措，为落实二十届三中全会提出的300余项改革措施指明了重点和途径。这其中，深化资本市场改革尤为关键。在推动长期资金入市的同时，应重视上市公司质量的提升。通过新增和退市并举，打造优质上市公司，聚集改革红利于中国股市，才能引领长期资金放心入市。

本次中央经济工作会议进一步强调了防控房地产风险的重要性。在政策推动下，加快恢复市场正常功能。未来需要在“白名单”政策加力的基础上，从“保项目”逐渐到“保主体”，以市场化、法治化手段稳住房地产企业的融资，通过不断优化重组市场有生力量，推动房地产企业转型升级，构建多层次房地产供给体系。

本次会议将单边开放纳入到逆全球化应对举措中。2025年的核心取向为国际收支基本平衡。我国贸易项下相对稳定，而资本项下则面临更多挑战，稳定外资成为关键。本次会议明确提出，将继续推进“投资中国”品牌建设，强调有序扩大自主开放和单边开放。这不仅展现了中国经济的信心，以更加开放的姿态应对部分国家的逆全球化举措，也彰显了中国经济对全球的强劲牵引力，体现了大国担当。

2025年九项重点任务明确了主攻方向，关键在于政策执行力度，确保党中央各项决策部署落到实处。一方面，要继续疏通政策传导机制，让宏观政策有微观效果。另一方面，激发各方面主体的活力，特别是要强化正向激励，激发干事创业的内生动力。随着会议各项部署扎实落地，2025年必将高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。

原文责编 | 谷漩