马海涛资料图。本文来源：学习时报
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统筹推进财税体制改革
马海涛
中央财经大学校长
中央经济工作会议明确提出，2025年要实施更加积极的财政政策，统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。财政是国家治理的基础和重要支柱，在全面深化改革过程中，深化财税体制改革承载着优化资源配置、调动地方积极性、平衡区域发展等多重使命。统筹推进财税体制改革，应当把“进一步理顺中央与地方财政关系”作为逻辑起点，充分发挥中央的宏观调控功能，从税制体系、地方专项债券和预算支出等维度进行制度与政策的优化调整，为中国式现代化提供坚实的财力保障。
处理好中央宏观调控与发挥地方积极性的关系是重要前提
当前，我国面临经济发展不平衡不充分的问题，一方面，应集中财力支持国家重大战略和区域协调发展，充分发挥集中力量办大事的制度优势。另一方面，调动地方积极性，通过培育自主财力、拓展地方税源为地方财政提供更广泛和持续的收入来源，增强地方财政的稳定性和自给能力，推动地方经济可持续发展。
中央宏观调控和统筹规划能更好发挥制度优势，保障经济行稳致远。首先，加强顶层设计，促进社会公平。党中央在全国范围内统筹规划，制定和实施有助于缩小地区差距和收入差距的政策。一方面，通过调节收入分配、推行累进税制以及适当的转移支付等优化社会财富的再分配环节，缓解社会不平等现象。另一方面，制定全国统一的社会保障政策，织牢社会福利保障网，积极推进基本公共服务均等化。其次，发挥中央宏观调控优势，提高资源配置效率。效率是经济发展的关键，我国社会主义制度的优势决定了中央宏观调控在提高资源配置效率方面发挥着不可替代的作用。一方面，宏观布局产业政策，为高新技术产业发展提供财政补贴和税收优惠，引导资金和人才向战略性新兴产业流动。另一方面，采取有效措施应对经济风险和外部冲击，纠正非理性预期，保障经济发展行稳致远。
在税制设计和税收共享机制上启动增量改革。首先，优化地方税收体系。一是调整地方税收种类。税收收入是地方财政收入的主要来源，在营业税转增值税改革以后，地方主要通过共享增值税和所得税获得税收收入，地方主体税种的缺失使财力无法得到稳定保障。一方面，居民消费需求随着地方经济增长而上升，可以探索将部分消费税作为地方税，提高地方财政收入。另一方面，探索创设新型地方税种，丰富地方税源。例如，考虑引入数字税，既可以完善数据收益的再分配，又可以推动地方数字经济的发展和企业的转型升级，缓解传统行业与数字行业之间的税收不公平现象；考虑引入碳税、排污税等环境税种，促进地方可持续发展。二是加强地方税收征管能力建设。一方面，整合性质相似的税种，以提高税收效率。另一方面，推进征管系统的信息化建设，通过引入人工智能与大数据技术、建立地方集成化平台、推广税收用户画像等方式，助力税收征管体系向智能化、智慧化方向发展。其次，改革税收征收与分享制度。一是优化所得税地方征收原则。对于跨地区经营的企业，其所得税的征收容易引发地区间税收背离和分配不公问题。建议根据税源实际产生地原则征收企业所得税，使其与企业创造的价值相匹配。个人所得税的纳税人主要享用实际工作地或居住地的地方公共服务。因此，基于受益原则，可以依据劳动者的实际工作地或居住地征收个人所得税，缓解地方政府的公共支出压力。二是逐步调整增值税地方分享部分的分配方式。增值税作为我国的第一大税种，当前的划分方式是按照生产地原则征税和分享，而在数字经济时代，远程交易模式突破了地理限制，这种模式在一定程度上忽视了消费者所在地政府在经济活动中的作用，也加剧了发达地区和欠发达地区的财力鸿沟。因此，针对增值税的地方分享部分，可以探索按消费地原则为主、生产地原则为辅的方式进行分配，逐步提高消费地在增值税地方分享部分中的分配权重，以保障基本分配格局的稳定，促进省以下各地区财力的均衡发展。最后，完善税收优惠政策。一是规范地方滥用税收优惠政策的情况。为吸引投资和促进地方经济发展，部分地区会出台不规范的税收优惠政策，从而引致地区间的不正当竞争，甚至影响税收的宏观调控效果。因此，要坚持税收法定原则，充分发挥税收的调节作用，保障地方的财政汲取能力。二是落实结构性减税降费政策。一方面，加大税收优惠政策对于科技研发活动的支持力度，进一步激发企业的创新活力；另一方面，以科学的税费政策支持体系助力产学研融合和地方创新科技成果转化，培育优质税源。
合理扩大地方政府专项债券支持范围是关键策略
中央经济工作会议强调，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。统筹推进财税体制改革需要合理运用专项债券这一政策工具，充分发挥其在支持科技创新、绿色发展和带动社会投资等领域的积极作用。
发行专项债券支持战略性新兴产业布局，推动产业转型升级和新质生产力发展。一是加大对前沿科技领域的支持。专项债券可以重点投向新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药、人工智能等战略性新兴产业，通过专项债券资金的精准引导，可以加快产业链上下游的协同创新，推动形成具有竞争力的现代产业集群，为经济结构调整与转型发展注入新动能。二是推动绿色低碳发展。专项债券可用于绿色基础设施建设，覆盖新能源发电、储能设施建设、生态环境治理等领域。例如，通过专项债券资金支持光伏、风电等清洁能源项目，不仅可以优化能源结构，还能助力“双碳”目标的实现。在生态环境治理方面，专项债券可以用于湿地修复、污水处理、土壤修复等项目，有利于改善人居环境，进一步推动绿色技术的普及与应用。
适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。提高专项债券用作资本金的比例，可以进一步放大专项债券的乘数效应，更好带动社会资本投入，激发民间投资积极性。一是提升资本金比例和规模。提高专项债券作为资本金的比例，将有助于增强政府投资对社会资本的吸引力，降低民间投资门槛。适当扩大专项债券规模，为重点领域建设提供充足资金支持，通过政府资金的引导作用，激励民营企业、金融机构等多元主体加大投资力度。同时也应做好项目评估和风险控制，防范金融风险。二是创新债券融资机制。探索专项债券与市场化融资工具的结合，有利于形成多元化的融资机制，提高专项债券资金的使用效率。例如，可以引入股权投资基金模式，将专项债券资金与社会资本共同投资于某些盈利能力较强的项目，不仅能够提高资金使用效率、分散投资风险，还能更好发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用，进一步激发经营主体的投资积极性。
加强中央事权、加大财政支出强度是必然要求
中央经济工作会议强调，加大财政支出强度，优化财政支出结构。在我国推进现代化建设的征程中，需妥善处理中央与地方的财政关系，保障国家战略稳步落地，兼顾各地实际发展需求，为高质量发展筑牢根基。
增强中央事权，完善中央与地方财政制度设计。增强中央事权，是实现中央与地方财政关系科学化、规范化的重要方式。一是全面推动事权上收。通过集中事权，可以减少地方政府在政策执行中的分歧，避免资源浪费。例如，在生态环境治理方面，跨地区的水资源保护、空气污染防治仅靠地方政府单打独斗难以取得成效。党中央通过统一协调和集中资源，不仅可以提升治理效率，还能确保治理措施的系统性与公平性。二是完善跨区域协调机制。完善跨区域协调机制，是推进区域协调发展战略的重要抓手。在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等战略中，党中央通过跨区域的统一规划和资源调配，有效解决地方之间的利益博弈问题，提升项目执行效率。例如，在长江经济带发展中，党中央通过对长江生态保护的顶层设计，推动上中下游省市共同治理水污染问题，通过跨区域的协同治理，显著提升了生态修复效果与资源利用效率。三是明确中央与地方的事权边界。在强化党中央统筹的同时，应充分尊重地方政府的执行自主权。对于需要地方政府主导实施的公共服务项目，应在党中央制定总体规划的基础上，给予地方政府因地制宜的调整空间。清晰明确的事权划分，能够保证党中央政策的统一性并提升地方政策执行的灵活性。
提高中央财政支出比例，优化财力分配。地方政府面临财力不足、债务压力较大等问题，适当提高中央财政支出比例，可以实现对财力分配的优化调整，促进国家整体发展的均衡性与可持续性。一是加强对中西部地区的财政支持。中西部地区经济发展水平相对落后，民生领域的资金投入不足，教育、医疗等公共服务的质量与东部地区存在较大差距。通过提高一般性转移支付比例，将资源向中西部地区倾斜，增加教育、医疗等民生领域的资金投入，有利于缩小区域发展差距。二是确保国家重大领域的持续投入。中央财政在科技创新、国防安全、能源保障等领域的直接支持，为前沿科技研究、重大技术攻关提供了资金保障，在维护国家安全、促进城乡融合发展的同时，助力我国实现技术突破，带动整体产业结构的转型升级。三是缓解地方政府债务压力。通过中央财政承担更多重大项目资金，有利于减轻地方政府的债务负担，降低地方债务风险。例如，在高铁、高速公路等跨区域基础设施项目中，由中央财政提供资金支持，适当降低地方政府的自筹资金比例，避免地方为筹措资金而过度举债。
踏上新阶段需要新作为，肩负新使命需要新气魄。财税改革工作需深入贯彻落实中央经济工作会议精神和党的二十届三中全会决策要求，牢牢围绕党中央统一部署和科学谋划展开，秉承实干精神，坚定信心、开拓创新，推动财税体制改革向纵深推进，优化财政资源配置，不断提升治理能力和水平，以务实举措构建高水平社会主义市场经济体制，为实现中国式现代化提供更加有力的财力支撑，为强国建设、民族复兴伟业注入强劲动力。■
