刘 鹏 李海林 | 中国党政组织关系的具体形态和生成逻辑

党政关系是党和国家机构改革和中国国家治理体系的核心，但落实到具体的党政组织结构上，现有研究呈现出宏观分合形态和具体组织形式的脱节，以及缺乏对不同组织形式内在逻辑的探讨。本文设定了衡量党政组织关系分合程度的具体标准，以“分设-合一”维度依次分析了党政组织关系的五种不同形态：党委领导下的党政分设、统领协调、归口领导、合署办公、合并设立，总结了其概念、特征、演进和分布；基于这一维度，分析了影响党政关系分合的四种影响因素，认为党的领导越趋向全面系统化、党政机构协调成本降低空间越大、政府机构业务综合性战略性越强、工作政治性越强而导致党政责任边际模糊，则党政组织越倾向合一，同时在不同自主性强度的改革中，这种分合关系会在政府纵向层级间呈现差异化特征；最后提出了对未来我国党政关系分合模式的优化建议。

党政组织关系；统领协调；归口领导；合署办公；合并设立

党政关系一直是党和国家机构改革的核心问题，也是理解中国国家治理体系的核心维度，党政关系的理顺是许多改革工作的逻辑起点。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党对其他组织的全面领导“纵向到底、横向到边”，在领域上总括行政，以及立法、司法、军事等各领域工作，在层级上从中央覆盖到基层。然而，落实到具体的组织结构，党政关系却远非“领导”一词所能简单概括，在组织实践中呈现出纷繁复杂的形态。党政组织关系究竟有哪些形式？不同形式之间存在怎样的内在联系和规律？

国内学者对党政组织关系模式的论述集中在三个方面。一是关于党政整体关系及其演进逻辑的论述。已有研究从时间维度入手，展现出了党政关系从同体到分工，从控制到科学的整体演变。有学者认为，以改革开放为界，党政关系从服务于民族国家构建的“以党代政”转向科学化发展以服务民主国家、有限国家的建构。有学者认为党政关系从党直接治理国家的“合一化”，走向改革开放后党以制度、功能等嵌入国家治理的“嵌入化”。有学者认为改革开放后我国的党政关系经历了“同质异体（党政分开）”到“同质同体（党政分工）”的转变，并认为未来应向科学融合与合理分工的方向发展。一些学者区分了更多阶段，但对原因的探究上则稍显薄弱。有学者将党政关系变迁概括为“寓党于政”“以党代政”“党政分开”“以党统政”四阶段，认为其体现了党的领导和执政方式的变化。有学者则概括为“党政相对分离”“以党代政”及其不断加深、党政关系畸形发展、“党政职能分开”“以科学制度安排党政关系”等阶段。

二是关于党政组织分合关系的某类或某些具体形态的论述。在各形态中，党政合署因2009年佛山顺德“大纪检、大政法、大社工”的“大部制”合署办公，以及纪检监察合署而备受关注。一些研究在党政合署的基础上，比较了多个党政关系类型，有学者比较了顺德“大部制”合署较一般党政合署形式在效率、成本和控制上的明显优势；有学者从时限、数量、程度和地位等角度对合署办公进行了类型学划分；有学者界定了党政合署与党政合并（一个机构两块牌子）在定义和作用上的联系和区别；有学者从机构法律性质角度将党政关系界定为“党政合一”“协调统领”“归口领导”“职责划入”“合并设立”“合署办公”六种模式，并进行了内涵比较。有学者发现合署合设机构可按照内设机构整合程度区分为“全面整合型”与“部分嵌入型”，并对解决其运行矛盾提出了建议。

三是结合前两类研究，将一些党政组织分合关系的具体形态置于党政关系宏观逻辑下进行讨论，此类研究相对偏少。有学者认为政党—国家体制（party-state）中的政党是国家机器的组成部分，国家公权力由政府和政党共同组成而非政府独占，因而政党和政府在不同党政关系和组织设置条件下呈现出分离-融合、外设-内设相组合的形态。有学者认为在党的十九大后党和国家机构改革呈现出三种改革模式：在政府部门加设党的组织的“嵌入式”，党替代政府直接管理事务的“替代式”，党政合署或合并设立新机构的“组合式”。

国外学者关于党政组织关系的研究则体现出了宏观领域的相对系统和微观领域的相对琐碎。早年的研究随着中美建交和改革开放，以及中国党政关系的发展而展开，虽相对滞后于实践但不断深化、发展，国外学者从20世纪60年代强调党对官僚体系的全面、绝对领导，到七八十年代关注党政内部冲突和弥合，以及改革开放后党管干部等体制的转型，再到90年代将其视为一种相对平等的互动过程。近年来，相关研究捕捉到了党政关系的进一步调整以及新的冲突，研究内容多样，例如李侃如（Kenneth G.Liberthal）相对系统地论述了党对政府系统嵌入式领导的制度依托和遇到的挑战，从整体来看，党通过党管干部和党组制度实现对政府的人事控制、党建管理和决策领导；党在社会经济发展中始终保持对新兴精英的吸纳，但其组织和职能调整需要跟上政府和私营部门的步伐。

在此之外，党对科层组织规模和官僚主义的控制及其内在矛盾是一大研究热点，国外有学者通过对机构改革的案例研究，发现科层系统以各种变通方式抵抗缩编，并认为党的控制与行政体系重塑相冲突；有学者指出了党对现代官僚制的需求和反官僚主义之间的持久矛盾。此外，有学者注意到中共十八大以来党持续推动政府权力向社会组织转移，但政府较难监管和决定筛选转移何种职能，治理效能的提升存疑。然而，对于党政关系的具体形式，海外学者虽注意到了近年来的新变化，但并没有加以深入研究，如有学者在党校研究中简单提及了中共中央党校与国家行政学院的合并，有学者认为纪委监委合署办公维护了民主集中制，这些研究缺乏对党政组织类型的系统分析，更缺乏对其原因的探究。

综上，学界已有研究围绕着党政关系的分与合展开，对党政关系的宏观形态和中观组织形式有丰富的研究，但对结合这两个视角的综合研究仍较为欠缺：对党政关系宏观形态的探讨集中于功能、权力结构上的分合，缺乏与具体组织形态的照应，而对中观组织形态的分析又往往“就事论事”，缺乏对不同组织形态的共性关系、形成逻辑和原因的探究，也较少能联系其背后宏观的党政关系。党政组织关系的分合主要有哪些不同模式，其关系、演进和分布如何？如何理解党政组织分合关系模式的影响因素、规律和发展趋势？本文尝试回答这些问题。

现有研究一般只关注分合程度，忽视对分合标准的讨论，少数涉及分合标准的研究往往是界定某两个特定组织之间的区别，缺乏对共性标准的探讨。本文从各类党政关系模式的定义出发（参见后文），首先，结合既有研究，将分合标准界定为以下几个维度。（１）具体业务介入。党的组织对政府业务介入程度越深，组织内设业务处室越不对应特定的党政身份，党政越合一。（２）内部管理合并。党政组织的办公室、干部人事、机构预算、行政后勤体系等支撑运转的子系统合并程度越高，党政越合一。（３）领导班子合并。只保留一套领导班子的机构，党政更合一。４）机构数量合一。实质上只保留一个机构，党政更合一。一般而言，四个标准逐渐递进，满足后者的也满足前者。

其次，明确党政组织关系包括哪些形态。已有研究中主要有景跃进等学者的研究结合了宏观党政分合和具体组织形态（见表1），本文在其基础上展开进一步的类型学研究。

（一）党委领导下的党政分设

党政分设是最为常规的党政关系模式，即党的委员会机构（派出机关为党的工作委员会）和同级政府机构（派出机关为办事处）分别设置的形态，是当前各种党政组织关系形态的基础。但是，党政结构的“二体”始终以党的一元领导为前提，分设绝不意味着党政组织结构的分立和分离。党委始终通过在县级及以上政府部门内部设立党组、指定党组成员，以及行政首长通常担任党组书记和党委副书记的方式，实现对政府组织的嵌入。

在时间分布上，中华人民共和国成立之初，党政组织曾有过适度分设的探索。基于政治环境的相对缓和、民主建国思想和统战需求，党中央一度反对党委包办政府事务，推动党政组织的相对分离，包括党外人士任职中央政府、政府人事任免依照法定程序、支持政府独立行使职权等。但随着大规模社会主义改造，党政关系很快走向党对政府职权的全面吸收。改革开放以来，党委领导下的党政分设成为党政关系基本形式，并随党的领导内涵深化而不断发展。

（二）统领协调和归口领导

1.概念和特征

中华人民共和国成立以来，在国家机构中广泛存在着各级各类领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等议事协调性工作机构，本文将其统称为统领协调机构，并仅讨论由党的机构主导设立、领导相应政府部门或党政部门工作的跨党政统领协调组织。

归口领导源自行政管理中按照行业、领域、系统等特定的渠道，对组织机构或特定事务实施分类管理，以便提升管理效率，避免多头和重复管理的归口管理模式，“口”指特定的工作领域。在党政关系中，归口领导是党以各级党委及其常委会为领导核心，以议事协调机构或党的职能部门为组织抓手，通过人员兼任、请示报告与会议等手段，对一大类职责和业务相近的党政机构（“口”）开展常态化领导以至管理的组织关系。

在特征上，统领协调机构由党政领导牵头，能够突破既有条块和科层限制，加速信息传递，实现统一高效的议事协调，具有制定重大决策、推动重大改革、部署和推进重点工作等作用；有的统领协调机构还复合了执行功能，如下设负责具体执行、责任分解到人的工作专班，以打通议事决策和执行环节的区隔。归口领导在党政组织间构建起常态化的、稳定的命令—执行机制，构成了治理导向的党政复合结构。

２. 区别与联系

两种机制都强调在保持党政相对分设的基础上，加强党对政府工作的领导，但二者分别侧重领导的“形”与“实”：统领协调强调设立一个议事机构，从组织形式上增强党的领导；归口领导强调领导甚至管理权限向党转移，从权力内容上强化党的领导；统领协调机制往往因事临时而设，少数转为常设机构，而归口领导机制则长期稳定。在实践中，两种机制交叉但不重合，其关系可分为以下三种情况，如图2所示。一是非归口领导的统领协调关系，此类统领协调机构领导特定领域或阶段性的政府业务工作，工作的空间或时间跨度相对较小，并不构成归口领导；二是以统领协调机构进行归口领导；三是以党的既有职能部门为归口领导机构。后两者作为归口领导机制，形成党对一个领域业务长期固定的领导，其合一程度较情况一更深。

3.历史演进和时空分布

中华人民共和国成立后相当长一段时间内，统领协调机构具有很强的随意性和灵活性，往往经领导人提议即成立，以领导小组为主要形态。新中国成立伊始，为集中党政力量进行社会主义改造和建设，产生了一些临时领导小组，但主要限于中央内部协商，如1952年“一五”计划工作小组。此后领导小组随着中共中央权力进一步集中而常态化，如1958年中共中央成立财经、政法、外事、科学、文教五大领导小组，直接接管原政府职能部门工作。改革开放以来，在日趋制度化、科学化的党政体系中，统领协调机制则扮演了重要的“粘合剂”角色，推动着国家治理体系和能力的发展。在机制演进上，领导小组在实践中逐步发展出“组长（党政部门领导）—副组长（相关分管领导）—牵头部门和其他部门成员—办事机构”的多层级模式化架构。在层级和领域上，从改革开放之初到党的十九大召开之前，在中央层面逐步形成了10余个领导或监察政府工作的中央领导小组，涵盖组织人事、宣传文教、政法安全、财政经济、外事统战、党建党务六个业务门类。

归口领导也经历了相似的演进阶段。中华人民共和国成立初期计划经济体制下，庞杂的专业化行政管理部门迫切需要降低协调成本。1953年政务院重大事项请示中央制度建立，归口管理初具雏形。1955年，中央决定在地方党委设立与政府对口的工作部门。1958年，中央成立五大领导小组直接接管原政府职能部门工作，上收决定权，政府只掌握具体执行和细节决策，由此正式形成了归口管理制度。但在党政不分的趋势下，归口管理制度逐渐异化为小组分管书记对政府事务的全面包办和独断。党的十一届三中全会后，党政归口管理作为重要的党政协调制度得以恢复发展，其称谓也随着党政关系的科学化变为归口领导，强调对各个口方针政策的宏观领导。

党的十九大以来，统领协调和归口领导机制受到关注，步入更为规范化、制度化的发展阶段。一是归口领导覆盖范围扩大，党的领导效能进一步增强。十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定列举了16项事关全局的重大工作领域，并几乎一一对应设置了归口领导机关。随后的《深化党和国家机构改革方案》增加了对重点机构的归口领导，将国家民族事务委员会、新组建的中央广播电视总台分别归口中央统战部、宣传部领导。2023年的《党和国家机构改革方案》规定组建中央社会工作部，统一领导国家信访局。二是统领协调机构规范化、系统化改革，领导小组增量减少，代之以或改制为委员会，健全了党对重大工作的领导机制。2018年的《深化党和国家机构改革方案》将4个小组改为委员会，并形成了广领域多层次的统领协调机构集群。2023年的《党和国家机构改革方案》规定组建中央金融委员会、中央科技委员会，作为相关领域的中央决策议事协调机构。上述论述都是基于中央的机构，从地方层面来看，统领协调机构的设立受“本级自主需求”和“自上而下要求”双重因素驱动，后者占多数。统领协调机构发挥领导权威势能，有效引导政府部门注意力，高效解决临时性任务，且不涉及权力关系的根本调整而便于设立，地方领导容易形成“遇事设小组”的制度依赖。统领协调机构的设置也是贯彻上级工作、彰显重视的手段，如市2002-2012年成立的领导小组中，对应中央和省级小组而设立的占70％以上。因此，地方统领协调机构往往泛滥，如A市2002-2012年共设立319个领导小组，市委书记兼任18个组长，2012年清理后仍保留了91个小组，乡镇也存在此类问题。

地方归口领导一般是自上而下要求形成。归口领导强调的权力关系和“口”的范畴相对固定，且我国政府机构设置上下高度同构，地方一般选择层层贯彻，如早在1958年，中共中央成立五大领导小组归口管理国务院时，就要求地方各级建立起对应的小组。同时，即便是地方党委有统筹协调的需求，也难以上升到归口领导的高度，如自2003年起多个省市党委设立社会工作委员会（社工委）领导社会治理，但除了有“大口党委”制度传统的上海将其作为新的归口领导部门外，其余地方的社工委仅起到“牵头”“统筹”作用。此外，乡镇一级由于机构简单，由党政领导直接分口管理事务，党政组织界限也不清晰。

（三）合署办公和合并设立

1.概念、特征和异同比较

合署办公是指两个机构工作性质相近或联系紧密，在同一处所合并办公，本文仅讨论党政机构合署。合署办公的“合”在于办公厅（室）、机关党务、干部人事、行政后勤机构仅设置一套，机构实体、人员编制及党政领导关系一般列入党委机构而不计入政府机构限额；但是，合署办公的党政机构名义和实质上仍为两个机构，在党政机构序列中保留各自名称，可以共同或各自的名义对外开展工作；业务领导系统仍然分设，可分别核定领导职数、配备领导班子，但实际操作中也不乏交叉任职乃至完全合一的情况。

合并设立的“合”总体而言更进一步，是指党政只存在一个机构，一个领导班子、一套内设机构，统一核定编制、配备领导职数，只是名义上分别具备党政机构的两个身份，可以根据工作内容和对象选择适当身份开展工作。合并设立有一个机构两块牌子（两块牌子）、保留牌子、加挂牌子三种主要形式，内设机构融合程度、融合部门的对等程度从高到低；部分保留和加挂牌子形式具有职能和人员整合过渡的作用。

需要注意的是，合署与合并在业务方面合一的程度并无确切的高下之分，需要判断该党政组织是否仍将内设机构明确对应某个党政身份，若仍存在则为“部分整合型”，如省公务员局并入省委组织部但保留牌子后，组织部仍保留以公务员局身份对外活动的处室；若不存在则为“完全整合型”，如各级纪委监委。

2.历史演进和时空分布

党政合署始于纪检监察效率的需要。中华人民共和国成立初期，由于党政组织和干部的高度重合，为便于惩戒和合作审案，1952年中共中央发文提出各级党的纪检机关和政府监察机关可酌情合署办公，并在安徽省短暂试行。随着以党代政趋势，纪检机关不断吸收行政监察工作，1957年安徽全省恢复纪检监察合署，随后在全国迅速推广；1959年行政监察机关撤销，并入各级党的纪检机关。党的十一届三中全会后，两套系统相继恢复设立并很快合署，1988年中央纪委和国家监察部发布分工协作的暂行规定，1993年正式合署办公，并迅速推行至地方各级机关。2018年的《深化党和国家机构改革方案》规定国家监察部改组，在其基础上新组建的国家监察委作为国家最高监察机关，仍与中央纪委合署办公。

纪检监察领域外的党政合署则兴起于党的十四大（1992年）后，表2展示了一些党政合署案例。与其他党政组织关系不同的是，第一，此类关系多出于地方自主需求，如最为著名的2009年佛山顺德的“顺德模式”合署改革就是地方自主创新。党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，推动了地方合署的新高潮，但各地也未机械对标中央，而是结合本地需求自主探索，如青海省、山西省推动人口小县党政机构合署，西南地区多个市县进行民宗统战机构合署等。第二，各级党政合署的目的呈现出鲜明区别。中央合署呈现政治取向，强调从制度运行细节强化党的领导。如中央国家机关逐步推动机关党委和机关内部管理部门合署办公，目的就是将党的领导融入机关行政关键环节。基层合署呈现成本取向，目的是节约编制和人力成本。乡镇一级自20世纪90年代末以来，为应对税费改革带来的财政压力，逐渐推行合署办公，按照综合办公、党群建设、经济发展、社会治理、公共服务、综合执法等职能，整合设置不区分党政属性的办公室。目前一些人口稀少的小县也开始实行合署办公以节约编制、整合资源，如青海省玛多县仅1.46万人，县直属机关行政编制154人，却设置了党政机构25个，四人以下局10个，青海省以玛多县为试点探索人口小县机构整合工作，计划县文体旅游广电局与县委宣传部、县人事局与县委组织部等合署办公⑤。中间层级的合署取向则不固定，如“顺德模式”除兼顾了政治、成本，还着力优化行政效率。佛山市顺德区推行区政务监察和审计局与区纪委、区委政法委和区司法局合署办公；组建区文体旅游局，与区委宣传部合署办公；将统战部、

外事侨务局、总工会等9个党政群部门整合为区委社会工作部，形成了“大纪检、大政法、大宣传、大社工”，实现了党政职能的全面整合、部门信息壁垒的破除和组织结构的大幅精简。

在上述五种党政关系中，合并设立关系是最少见的。合并设立大多见于党内或政府内，以及党政机构和国有（集体）企事业单位间，党政机关之间的合并在党的十九大前仅零星分布，如1990年将中共中央对台工作领导小组办公室和国务院台湾事务办公室、1992年将中共中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室分别合并为两块牌子机构。2018年的中央机构改革是党政合并模式的集中出现时期，包括：合并中共中央党校和国家行政学院，设立中共中央党校（国家行政学院），一个机构两块牌子；国家公务员局并入中央组织部，中组部对外保留国家公务员局牌子；国家宗教事务局和国务院侨务办公室并入统战部，统战部对外保留二者牌子；新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部，中宣部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局牌子。此后，省、市、县各级迅速自上而下响应，对应部门普遍完成了合并操作，但合并范围也局限于上述部门。2023年中央机构改革在国务院港澳事务办公室基础上组建中央港澳工作办公室，作为中央办事机构，保留国务院港澳事务办公室牌子。在职能领域，党政合署合并集中于以下两类领域：一是国家内部管理的职能部门，如纪检监察、“两办”（党委办公室和政府办公室）、人事管理（组织部门和人事部门）、保密（机要局和国家保密局）等；二是综合性较强的社会管理职能领域，如统战和社会治理（统战部、民政部门、人民团体）、宣传、教育、产业等。

总体来看，党政合署合并在时间分布上较为晚近，兴起于20世纪90年代，集中于党的十九大后；在空间分布上合署多为地方自发且各层级目的不同，合并多为自上而下的贯彻；在领域上集中于对内管理和综合性的对外管理部门。

（四）总结

综上，党政组织关系的五种形式，形成了从分设到合一的连续统。比较五种党政组织关系，就特征而言，相较党政分设，统领协调和归口领导偏向党政合一，强调在保持党政组织的相对自主前提下，重塑业务流程，通过构建向上集中于党，向下跨部门、宽口径的业务条线，以发挥和强化党对某一大类政务的领导。其中，统领协调侧重成立新的协调议事机构，创制党的业务领导的组织载体；归口领导侧重构建党对政府业务的常态化的、稳定的命令—执行机制，侧重党政决策权的再分配，其党政合一程度总体较统领协调更深；常设化协调议事机构也可作为归口领导的载体，此时二者相复合。合署办公和合并设立的党政合一程度更深，通过业务、后勤、人事的流程和组织的全方位重塑，实现党对特定政府职能，包括决策和执行权的全面接管，但涉及的业务范围则缩窄了。其中，合署办公形成了业务管理的融合和行政后勤的合一；合并设立还实现了领导班子的整合和机构数量的裁并；两者业务管理的融合程度并不必然有高下之分，具体以合署（合并） 后内设机构是否仍明确对应某一个党政机构牌子为准。

就分布而言，从党政分设到合并设立，时间分布越来越晚近，且除了党政分设外，均在党的十九大以来获得了集中发展；空间分布上，各种形式在各个层级都广泛分布，但究其来源，统领协调的自上而下要求占主导，本级自主需求作为补充；合署办公则相反，以本级自主需求为主，辅以自上而下的要求；其余两种则基本上都是源自自上而下的要求；领域分布趋于收窄。图3参照前文确定的四项党政机构分合标准，从业务介入关系、行政后勤管理、领导班子体系、实质机构数量等方面展示了五类党政机构关系的特征，并总结其时间、空间、领域分布。

图3 五类党政机构关系的特征和分布总结

（一）政党领导价值———党的领导内涵及其价值的发展变化

作为主导我国现代民族国家秩序建构的唯一力量，中国共产党创设了以自身为核心和中轴的国家政权结构，形成了党的一元化领导下的党政体制，因此党政关系的分合变动，根本上与党的领导的内涵息息相关。

纵向上，党的领导在时间维度上的变动驱动着党政关系的分合（见表3）。中华人民共和国成立初期，中央曾适度探索党政分开，党委决策大政方针，政府全权负责执行。中共中央宣传部曾指示：“不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”。然而此后革命改造的需要使得党的权力迅速扩张，党的领导扩大为对政策的具体部署，“只有一个‘政治设计院’……大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分”。为避免重蹈党政不分的覆辙，20世纪80年代的党政体制改革一度试图将党的领导和管理从对政府和社会严密的组织嵌入、对复杂的行政和社会事务的管理，化约为纯粹的政治领导，即对大政方针的控制和发挥党员的模范作用，导致大量党政部门分设，一些与政务重合的党的机构一度被撤销，如部分国务院部门和地方政府的纪检组。

随着国家治理形势的变化，党的十四大至十七大始终坚持强调党的领导作用，推动其在法治化、科学化的轨道上发展，党的十四大至十七大报告分别提及“建设社会主义民主法制”“依法治国”“党的领导、人民当家作主、依法治国三统一”“国家各项工作法治化”，并均提及精简党政机构、严控编制规模，十七大报告为此提出“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。党的十八大以来，党的领导内涵持续深化，力度持续加强。党的二十大报告强调，“党的领导是全面的、系统的、整体的”。中央始终坚持和加强党的全面领导，并以维护党中央权威和集中统一领导为首要前提。新时代党的领导的内涵决定了党对政府的领导是全方位、强有力的，这必然要求党政在组织上保持紧密的结构联系，推动党政组织关系的合一化，这体现为党的十九大以来中央机构一系列的归口合署合并改革，以及地方自上而下贯彻相应改革。

横向上，党对特定领域领导的重视也推动着相关部门的合一。例如党对政府的领导必然要以坚实的组织基础为依托，因此有利于党对政府实现组织嵌入的部门更容易合一，如纪检和监察（保障对干部的全面监督）、人事和组织部门（实现对干部的全面管理）；党对新闻舆论工作的领导，在党内升到了“事关全党全国各族人民凝聚力和向心力，事关党和国家前途命运”的高度，因此宣传和新闻媒体部门更容易合一。

（二）组织运行成本———人力和协调成本的优化

党政组织的融合也受到人力和协调成本的驱动。其中，统领协调和归口领导不涉及员额变动，人力成本不变，且这一类机制一旦建成，就必然能通过党委领导的权威和新增的沟通渠道降低协调成本。合署办公和合并设立缩减了一套行政和后勤班子，对地方特别是基层控制员额有很强的吸引力，需要重点讨论的是合署合并的协调成本如何变动。

协调成本高低本身并不必然影响党政关系整合，重要的是现有关系的协调成本是否存在优化空间。合署合并本身并不必然降低协调成本，以大部制改革为例，贸然整合后，产生了既得利益部门不愿“放权”，大部小部间权力不平衡，原有外部业务和权力矛盾内部化，央地改革不同步导致条条冲突更尖锐等问题，因此必须审慎分析何种因素会影响协调成本优化空间。

以下类型的党政组织可能存在较大的协调成本下降空间，也更倾向于合署合并，详见表4。从必要性来看，一是管理对象重合，如一些西南地区少数民族聚居区县，统战工作主要为民族宗教事务，近年来推行统战部和民宗局合署办公。二是职能性质和工作内容相似，如党委办公室和政府办公室均负责承担所在组织的日常性业务和行政工作，均是组织日常运作、上传下达的枢纽型部门，故“两办合署”是党政合署的一种常见形式。

从可行性来看，一是合一后部门所处的条块关系格局得以保持相对稳定，横向和纵向沟通仍然顺畅。二是合一后二级部门数量不大，不会造成内部的协调困难。三是符合现有法律法规，不影响行政工作合法性。以顺德区“大部制”改革中合署合并部门为例，部分党政部门在这三个方面都遇到了问题，最终恢复分设：上下条线部门对口困难；一些原有业务关联的科室被拆散，沟通成本上升；一些合署部门科室数量过多，部门需频繁代表科室对外沟通；合署合并部门的行政主体身份并未得到法律承认，造成行政执法困难。

同时，这可以解释为何本级自主需求的合署合并更多地出现于中央和乡镇。在条块关系上，作为党政体系的顶层和末梢，二者处于条块关系的两端，上下对口关系相对简单和固定，合一对于整体条块关系的冲击影响也较小，特别是中央的机构设置具有权威性和示范性，能够贯彻到地方；在协调内容上，相较中间层级中央和乡镇总体上分别处于政策的制定和执行端，工作同质性较强，合一后不会造成协调困难；在法律支持上，机构改革的合法性最终来源于全国人大，中央层面的国家机关在改革中享有充足的立法资源；乡镇长期处于“上面千条线，下面一根针”的工作资源困局中，必须采用党政“有事一起上”的工作策略，而乡镇机关的核心职能就是高效执行上级任务，为此容易和上级机关在合法性问题上达成妥协。

（三）工作专业程度———不同领域工作专业化程度

我国是以国家治理体系和治理能力现代化为目标的现代国家，党政组织在国家事务中一般遵循协调领导功能和专业行政功能的分工，因此党政合一也以工作内容的专业程度为门槛。借鉴公务员职位分类及相关法规，可根据非“综合管理类”职位特点总结专业化工作的衡量标准：工作开展越是依靠严密复杂、难以迅速掌握的一系列具体知识（如技术、法律等）而具有较强的不可替代性，其专业性越强。统领协调和归口领导至多涉及决策权转移，受专业化水平影响不大，需要讨论的是涉及执行权转移的合署办公和合并设立。

一般而言，更强调综合性、战略性工作的党政部门，如多数党政内部管理部门，以及部分对外综合管理职能部门，采取党政合一关系的可能性更大，前者如“两办”（党委办公室和政府办公室）、人事部门，后者如统战、社会治理部门。专业化程度高的对外职能部门一般保持党政分设关系，且党组织也不一定有对应组织与之合一，如主要面向市场主体的市场监管部门，需要运用具体管理执法技术和法规，了解各被监管行业的工作特点；主要面向高新技术企业和科研单位的科技部门，需要负责科技项目建设评估和具体领域专家的引进；也有少数内部管理部门属于此类，如负责国民数据调查和处理的统计局。市场监管部门和党政办公室可作为工作专业性影响分合趋向的典型案例。以进行过大规模党政合署合并改革的顺德区为例，两个部门主要职能的专业化程度截然不同。除完成其他交办工作外，市场监督管理局的16项职能中有12项（75％）为专业技术业务，剩余4项统筹协调性业务中3项为下级条线部门及其业务的管理；而区委区政府办公室的9项业务中专业技术业务仅占2项（22.2％），且为档案局和机要局（国家保密局）并入后增加的职能，其余业务均为统筹协调和文书处理等非专业性工作。相应的，顺德区市场监督管理局完全由政府部门横向合并形成；而区党委、区政府办公室则早在1992年进行合署办公，目前已形成事实上的区委办公室、区政府办公室、区档案局、区机要局（国家保密局）一个机构多块牌子的高度统筹设置。

特别地，在一些事关国家重大安全问题的专业领域，党组织自身也会设立专业性工作部门，党政机构合并以推进党对重要工作的领导兼具必要性与可行性。例如保密工作虽然具有极强的专业性，但由于其工作直接关系国家安全，党的十八大以来各地广泛推行机要局和国家保密局“一个机构两块牌子”的合并改革。

（四）问责约束机制——业务属性、问责内容和问责激励

党政关系的分合还受到工作领域问责约束机制的影响。总的来看，越是一般工作，党政责任边界越清晰，党政组织保持分设；越是重大政治任务，党政问责内容越混同，分别问责易造成激励不相容，为此党政组织倾向合一，但由于任务的临时性，一般以成立统领协调机构为合一形式。

一般工作遵循党政分工和组织分设逻辑，对党政组织和干部的问责泾渭分明，易于执行：党组织承担政治领导、方针把控的责任，政府承担行政执行、落实效果的责任。若强行合一，可能使得党政干部权责意识不清，上级问责困难。在相近领域，档案局馆合一可作为反例。档案局和档案馆都是负责档案工作的党的机构，前者作为行政管理机构，负责对档案工作的监督执法和业务指导，后者作为事业单位，主要负责档案工作具体业务，如档案保管、展馆建设、档案服务等，二者应当是领导和被领导、监督和被监督的关系，但长期以来二者“ 一套人马，两块牌子”的组织体制却淡化了档案局的领导和监督职权，两个机构的干部缺乏分工确责意识，甚至长期存在局干部帮助馆干部整理档案的现象，导致了问责困难。因此“局馆分设”势在必行。

反之，环保、安全等中央高度重视、地方层层压实责任、贯彻落实的重大政治任务，则容易产生党政合一关系。从问责内容看，此类任务具有很强的纵向政治压力，呈现出事务工作政治化的特点，同时政府往往资源不足而依赖党组织的统筹，因此党政工作内容和责任界限趋于模糊；从问责效果看，此类任务消耗大量地方资源，与地方党政机关存在激励不相容问题，模糊的责任界限形成推诿空间，若仍然强调区分党政领导和执行的责任，可能造成二者间的推诿卸责。因此，对于重大政治任务，近年来多强调“党政同责，齐抓共管”，为此趋向形成党政合一的组织关系。例如，为加强生态环保督察工作，2019年6月中央成立党政联合的生态环境保护督察工作领导小组，组成部门包括中办国办等7个党政部门和最高人民检察院等，在生态环境部设立办公室。此后随着环保督察工作推进，各省市县也成立了相应的党政联合领导小组，如2021年4月中央第五生态环境保护督察组进驻河南，河南省成立了省委书记和省长任“双组长”的省督察整改工作领导小组，下设办公室和多个执行机构，焦作市也成立了同构的市小组，并在各县也成立主要负责同志为组长的县整改工作领导小组。

综上，党政组织关系的分合程度，受到政党领导价值、协调优化空间、工作专业程度、问责约束机制分异的影响。具体而言，党政机构在以下情况中更可能合一：党的领导突出全面性和权威性、党政机构协调成本存在较大降低空间、政府机构业务综合性战略性强、面临重大政治任务导致党政责任同质；在以下情况中更可能分设：党的领导和管理范围优化以发挥政府的行政功能、党政机构协调成本难以降低、政府机构业务专业性强、完成党政责任边界清晰的一般工作。表5总结了这些因素和分合程度的对应关系。

进一步来看，影响因素的效力也需要跟不同改革类型和政府层级的情境进行结合。第一，上述影响因素的讨论是在“本级自主需求”的合一情形下开展的，而在“自上而下贯彻”的改革中，除少数明确以精简编制为目标的改革外，政党领导价值是主导因素。第二，并非所有因素都会作用于所有类型的党政关系模式，例如统领协调和归口领导一般不涉及员额裁并，党的组织也不直接执行政务，故执行时一般不考虑人力成本因素和工作专业程度；为方便问责约束而党政合一的任务多为政治性的，故形式仅限于统领协调。第三，各个政府层级考虑的因素也不同，如地方出于自主需求而合一时，相较中央更关注技术因素；层级越低，事权与人财物的错配越严重，优化人力成本的需求越大；层级越靠近两端，协调成本可优化的空间越大，表6对此作了总结。

第一，深化党对政府工作的全面领导。一是从政治、组织、理论层面加强党的自我建设，政治性是政党与其他社会组织的根本区别，是政党组织度和协调力的根本保障，加强党的政治建设才能稳固党的全面领导地位，必须严明党的政治纪律与政治规矩，严肃党内政治生活，强化党的政治功能，提高党的政治领导力，确保全党服从中央，坚持与维护党中央权威和集中统一领导。必须重视党建工作条例制定和履行，完善党建指导、考核和激励机制，扎实推进党的基层组织建设。二是全方位落实党对政府的政治、思想、组织领导，推进党建与业务工作融合开展，使各级政府干部同党中央保持思想意志的一致，忠实贯彻落实党的决策；发挥党组对所在政府机关的领导核心作用，成为贯彻执行党的路线、方针、政策的桥梁。三是推动党的领导在程序上的法治化。一方面将宪法至上原则与党的权威领导结合，将党的意志通过法定程序转变为国家意志以实现党对国家事务的政治领导，坚持依法执政、依宪执政。另一方面完善党内法规体系，推进党内立规全局化、系统化，加强党的执政活动的内部制度约束。

第二，科学精准、合理合法确定不同分合模式。一是明晰分合模式的不同价值取向。应在分合方案制定前明确改革的价值目标，避免目标混淆导致分合模式错配。鉴于合一化党政机关往往在党务和政务执行的法律依据上存在争议，建议根据改革的价值取向重新立法分配该方面的党政职权。二是明确党政组织采取分合改革的概念定义、准入门槛、评估机制、操作指南和制度规范，集共性标准和个性需求于一体。目前归口领导、党政合署合并等关系模式尚无明确法律法规的规定，应通过公开立法，在法律和党内法规中明确五种分合模式的具体含义；理想的党政部门形态必须考虑不同层级、不同区域治理特征的差异，应针对这些差异设计一套强制性与指导性标准结合的评估体系。三是规范化、制度化组织分合的全过程管理。完善特定组织形态的存续条件、退出和转换机制，避免过渡性的分合关系长期滞留；对长期性或改革效果好的分合措施，应跟进固化为常设的党政关系模式；若需要全国范围内调整某一类党政机构的分合关系，要立即跟进相关法律法规修订，解决分合后的职权合法性问题。

第三，探索党政组织关系设立的新模式。一是对既有模式加以学术研究，分析其形成逻辑和学理价值，为可能模式的创立提供理论基础。近年来，学界对工作专班、指挥部等新近出现或流行的党政组织模式已有较为丰富的单案例研究，但尚未就此形成新的分析维度或比较研究；又如党政组织关系中存在大量具体的政治规则，如党政交叉任职、“一肩挑”等，对这些现象的研究有助于揭示党政关系的内在逻辑。二是在实践中结合层级、地域、工作内容等差异，探索不同情境下党政组织模式的调适，总结经验以便针对性优化，上级党政部门可允许和着手指导改革需求迫切的地方开始试点。三是借鉴国际经验，推动新的党政组织关系实践，如传统科层制行政体系的弊病和治理模式的兴起，推动了国际公共管理中协同治理、网络治理、多层次治理、多中心治理等治理理论的发展，这些理论框架也统辖了许多国外的政府、政社关系形式，如工作小组（working group）、都市规划组织（Metropolitan Planning Organization）等。

第四，在国家治理体系现代化的视域下创新党政组织关系理论。党政关系的改革创新必然要服务于全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是以可持续发展、民生民权改善和可持续稳定为目标，以执政党和政府行政系统为首的多个治理制度体系为支撑，以合法性、透明、参与、法治等价值为基础的结构性功能系统。作为国家治理体系的核心要素，党政关系面临着治理价值和治理绩效的双重考验。因此，从治理绩效维度来看，未来研究需要进一步从公共管理学、组织行为学等角度评估现有党政组织关系形态的实际绩效水平。从治理价值维度来看，则需要明确党在新时代中国特色社会主义现代化建设中的性质、角色和任务，从理论层面实现百年大党的“再出发”，为党政组织关系的科学化改革、建设党领导下的现代化国家奠定理论根基。

（注释从略）