过罚相当作为现代行政法的基本原则，是我国行政执法的一项法定要求，其内涵是行政执法主体在实施行政处罚时，要依据违法行为不利后果与行为人的过错程度依法处以相应的处罚种类与幅度，避免畸轻畸重。我国行政处罚法明确规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”
当前，备受诟病的“小过重罚”等“过罚不当”现象，不仅有“小题大做”之嫌，更是对法治的曲解和伤害，让执法变了味道。究其原因，主要就是没有把握好、贯彻好过罚相当原则造成的。一方面，行政处罚法关于过罚相当的规定是原则性的，立法语言的抽象性衍生出在适用时的主观性与不确定性，如何准确拿捏“过”与“罚”的分寸，法律并未给出明确答案，而是赋予了执法人员较大的行政裁量权，面对种类繁多的行政处罚罚则和裁量基准，执法者的能力水平面临很大考验。现实中，有的执法人员没有充分考虑法律要件，忽视个案实质正义与法律效果，对案件的把握、定性不够准确，造成过罚失当。另一方面，行政处罚法和相关单行法的衔接适用存在不明确之处。例如，根据广告法，使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语的处罚起点是20万元；根据反不正当竞争法，对通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的行为，处罚起点是20万元。如果要突破自由裁量的下限、作出减轻处罚或不予处罚的决定，必须要有充分的理由，如果理由不充分、裁量不准确，也会产生执法不严、失职渎职的风险。在基层执法实践中，有的执法人员虽然意识到了案件的违法情节轻微，属于“小过”情形，但是对“特别法优于一般法”存在片面理解，认为只是罚了“起步价”而已。这实际上是对过罚相当原则不会用、不敢用。同时，法院对于过罚相当原则司法审查标准不一，类案制度不够健全，这进一步带来了过罚相当原则适用的模糊性。
因此，要杜绝“小过重罚”现象的发生，充分发挥过罚相当原则的法治实效，需准确把握过罚相当原则所蕴含的法治精神，全方位提升过罚相当原则适用精度、力度与温度。
依法强化法律的精细度。对于“过”之大小的判断和过罚“相当”的权衡，均需要通过制定裁量基准予以适度细化和量化。一是细化“过”与“罚”的考量因素，依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，提升原则适用的客观性与明确性。依据行政执法的具体领域，统筹类型化酌定处罚因素，增设考量要素，明确过罚相当的判断标准，将过罚相当原则的核心要义有效融入种类繁杂的具体罚则和裁量基准之中。健全从重处罚、酌定从轻、减轻处罚规则体系，健全“免罚清单”，并建立与之配套的监管衔接机制。《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》就针对包括“小过重罚”在内的问题，对罚款进行了科学规范。在该意见的指导下，还应综合地方实际、行业特点、危害程度、主观过错、获利情况等因素，明确过罚相当的具体情形。二是明确单行法和行政处罚法的适用关系，对行政处罚设定和实施中适用过罚相当原则的基本共性问题作出统一规定。行政机关实施罚款等处罚时，如果单独适用单行法进行处罚难以体现过罚相当原则，但符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚等情形的，要适用行政处罚法。通过明确依据，从制度层面增强执法人员适用过罚相当原则的底气。
避免机械执法、僵化执法。行政执法处在与经营主体打交道的第一线，经营主体对行政执法的感受最为真切。国务院印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》明确提出要强力整治实践中的“一刀切”执法、过度执法、机械执法等问题。设定“过罚相当”原则的初衷，就是对执法过程中有可能出现的机械执法、僵化执法进行矫正与纠偏。强化该原则的适用力度和效果，执法人员需要重点关注以下方面。理念层面，进一步强调处罚与教育相结合原则，明晰处罚只是手段而非最终目的，且处罚手段必须回应处罚目标，适当、必要且均衡。操作层面，强化执法人员的系统思维，加强对法律规范的体系性认知，强化在具体个案中对行政处罚法与单行法律、法律原则与法律规则适用的法律解释能力，确保能够准确地判断行为性质、造成的危害结果以及行为主体的过错程度，得以对决定是否处罚、处罚种类与处罚幅度进行准确把握。程序层面，有效发挥正当程序化解主体利益分歧的功能，强化行政机关与行政相对人的有效沟通，健全处罚信息披露反馈机制，以程序正当助推处罚决定的正当性。
把握好情、理、法三者的关系。“小过重罚”不仅未能体现法律的公正与温度，反而可能加剧社会的不公与冷漠。涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法。对那些“过”“罚”张力明显的案件，尤其在“小过”案件中，当情、理、法之间出现冲突与矛盾时，执法人员在既定律例架构内，可采取合作性的执法手段，如柔性劝导、责令改正、信用监管等举措，多层次多维度多频率地开展耐心的行政指导，多一些人文关怀，尽可能将潜在违法行为化解于无形，帮助违法者解决实际问题，减少对立情绪。同时，建立健全执法人员绩效评价考核机制和尽职免责机制，严禁执法部门设定处罚数量或罚款指标与考核挂钩，给执法人员一定的容错空间，调动执法人员人性化执法的积极性与主动性。
文章来源：《学习时报》2024年7月24日第3版
本期编辑：董大伟
